论文提要：

当今社会经济转型时期，伴随着经济的高速增长，各种新的社会矛盾纠纷层出不穷，夹杂改革开放的历史阵痛，体制转轨下旧的社会矛盾也纷纷爆发出来。涉法涉诉案件的不断出现，不仅影响了司法权威，也影响了社会的安宁。如何妥善处理与日俱增的信访案件，引导群众理性维权，维护司法公正权威，保持社会和谐稳定，成为当下法院工作的重中之重。本文从涉法涉诉信访案件的成因，特点及对策等方面探讨法院信访机制的改革与完善。

一、涉法涉诉信访案件的概念理解

信访制度作为我国的一项特殊工作制度，涉法涉诉信访工作是构建社会主义和谐社会的基础性工作。信访作为民众表达自我诉求的重要渠道，具有维护社会和谐稳定的重要功能。

涉法涉诉信访可以理解为涉法信访和涉诉信访两个方面。涉法信访是指当事人以来信来访的方式向法院或检察院就与司法有关的事项提出申诉或要求解决问题的行为。其中针对法院审理案件的来信来访又被称为涉诉信访，一般是指“对于那些应当被人民法院受理的纠纷或是已经进入诉讼、执行程序的案件中，有利害关系的公民、法人或其他组织对人民法院的作为或不作为或是生效裁判，采用书信、电子邮件、电话、传真、走访等形式，提出申诉、再审申请，或是提出其他与人民法院审理案件相关的事项依法由人民法院处理的活动。[②]

涉诉信访区别于涉法信访和行政信访，涉诉信访是涉法信访的一个下属概念，是涉法信访的一部分；涉诉信访和行政信访有许多共同地方，但二者是两个不同的信访概念，二者在对象、适用法律、处理程序上存在明显的差异。

二、涉法涉诉信访现状及影响

（一）涉法涉诉信访现状。在当下中国社会转型发展的关键时期，信访已经成为有效化解社会矛盾、促进社会和谐的一项重要制度。无论是在理论界还是在实务界，甚至是在民间，信访工作的进展都吸引了大片的关注。2005年5月1日颁布施行的《信访条例》更是强化了对信访人合法权益的保障，明确规定有关部门要将群众的信访信息作为评估和调整政策的重要依据。

涉诉信访现状总体上来看，案件在数量呈现逐年递增的趋势，反映出的问题的种类不断多样化，涉及面不断广泛化，涉诉信访人员不断复杂化，越级信访数量呈不断上升趋势。有数据显示，2005年最高人民法院全年共处理群众来访信件147499件（人）次，其中涉诉信访19659件（人）次。地方各级人民法院共处理群众来访信件3995244件（人）次，其中涉诉信访435547件（人）次。涉诉信访在信访总量中的比重不断攀升。另外，涉诉信访的主题广泛，几乎社会各个阶层的人都有涉及；涉及到的案件包括刑事、民事和行政纠纷等等；信访的内容有因权利无处可诉的，有对判决结果不满意的，还有因得不到有效执行而寻求救助的等等。通过对涉诉涉法信访者的调查显示，只有不到一半的人是逐级信访的。而在这些上访者当中，上访一次以上的人数更是达到了三分之二以上，集体上访也是存在相当的数量。在涉法涉诉上访中，农民和城市低收入者所占比重较高，这些群体往往文化程度不高，法律知识较为缺乏，对法院的审判程序知之甚少。[③]

（二）涉法涉诉信访案件频发的影响。涉诉信访案件不断增多，群访、集访、缠访、越级访等成为人民法院信访工作的难题，给法院审判工作带来极大压力，处理稍有不慎，不仅正常司法秩序受到影响，更有损于人民法院的社会形象和法律权威。部分涉法涉诉信访人员不能理性维权，采取过激行为干扰司法工作，这不利于法院独立审判，削弱了司法公信力，损害了法院的司法权威性，同时也在社会上引起了不好的影响，不利于和谐社会稳定发展大局。

然而，事物皆有两面性，我们在关注涉法涉诉信访案件激增所带来的不利影响的同时也要深刻反思信访不断的根本原因所在，找出司法工作的不足和缺陷。涉法涉诉信访案件的大量增加，给司法工作带来巨大挑战的同时，也从侧面要求司法审判更加注重公平正义，在具体案件的审理中更加谨慎仔细，对于信访工作中暴露出的问题有利于司法部门更好的改正工作，完善司法制度，促进中国法制进程不断向前迈进。国家一再强调“信访”是人民行使权利的方式，而信访通过积极主动的参与，在维权的同时也提高了其自身的法律素养，进一步增强了其参政能力，推进了中国的民主政治化进程。

有利于形成自下而上的权力监督机制。“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”这一名言经过时间和实践的考验，证明了其正确性。权力失去监督，必然会导致腐败。虽然在我国目前已经有了较为完善的权力监督机制，但是“苍蝇”猛于“老虎”，各种地方腐败现象常常存在于国家的触手伸不到的地方。因此，建立由下而上的外部权力监督机制极其重要，而信访就是最好的工具。通过信访，尤其是涉法涉诉信访，把当前的社会热点问题、难点问题反映到国家相关部门那里，给国家提供了解社会现状、民情民意的第一手资料。国家根据这些线索和证据，能够更好的开展工作，反腐倡廉。在目前我国还没有形成强有力的内部监督和外部监督时，信访制度的存在在官员监督方面发挥着重要作用。

有利于解决人民群众反映强烈的突出问题，是密切联系群众的重要渠道。很多人把它当做是法律之外解决社会热点问题的途径，涉法涉诉信访对于解决矛盾、化解纠纷、维护社会和谐等都有着至关重要的作用。

三、涉诉信访案件频发的成因与特点分析

涉诉案件与日俱增，群众性信访案件不断增多，社会对于涉法涉诉信访的高度关注，究其原因主要有以下几个方面的因素：

（一）社会转型期体制转轨是造成信访爆发的根本原因。中国处于经济高速增长的崛起阶段，但与经济相配套的政治组织，社会结构却严重滞后。我国现行政府机构众多，职能交叉重叠，针对信访事件没有明确的管理界定，存在多方管理，互相推诿的弊端。现阶段法律终审制度实行二审终结，但仍然处于不确定状态下，当事人在案情出现变化的情况下申诉或提出再审请求，这在客观上造成了上访不断的局面[④]。经济发展的不平衡性也是造成信访增多的一个重要因素，目前城乡差距、中西部与东部沿海地区的经济差距、行业差距等方面加之城市改造过程中大量出现的土地、拆迁等矛盾纠纷是信访频发的重要原因。

（二）司法审理制度缺陷是信访频发的直接原因。我国在经历经济高速发展阶段的同时在不断探索司法制度的改革与完善，法律的制定随着经济社会的不断变化而日趋精细化，在司法起步阶段，由于制度性缺陷造成了许多历史遗留案件。法院在不同时期适用法律的不同形成不同的裁判标准，办案人员的工作失误和个别法官办案不公是造成民众不断上访的一个直接诱因。司法公信力的问题是当前涉法涉诉信访案件量激增的一个重要原因。公信力是权威的基础，没有公信力的司法制度和司法活动，无论多么科学和完美度很难给社会带来稳定。司法公信力的下降不仅在具体案件的审理上容易引发抵触情绪，甚至导致一些正确的判决或处理决定也会引起对此不满意群众的无端非议。法律的权威是靠社会成员对其的认同和无条件的遵守来实现的，法律的遵守一方面要靠国家强制力，另一方面要靠人们的自觉性，而且后者往往起着决定性的作用。一个静止的法律条文只有通过司法过程成为鲜活的现实才有意义，才能彰显司法机关作为正义、公道的化身的意义，才能显示出法律的权威。但是我国目前司法不公以及地方维护主义表现还是较为突出的，地方干预时有发生，难以胜诉，胜诉后的执行没有保障等等为题，都是原因

（三）社会风气和群众法律意识淡薄是上访频发的深层次原因。我国法制建设处于起步完善阶段，普法宣传工作步伐滞后，民众对法律的认知程度有限。相对于采取理性的法律手段，上访似乎更能快速见效，久而久之，社会风气为之转变，上访成了许多当事人解决自身法律问题的首选。

涉法涉诉案件大多是群体性的上访事件，其发生具有以下几个特点：

（一）群体性和主体特定性。涉法涉诉信访大多是群体上访，涉及人员众多。据国家信访局统计，每年全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量在1000万（人）次以上，其中60%左右为涉诉信访，在这个庞大的涉诉信访总量中，群众采取书信上访的约占25%，采取走访形式的约占75%，走访中集体上访（指5人以上的上访）占70%左右。在涉法涉诉信访人中，大部分都是社会弱势群体，信访人员多为失业农民和工人，近年来城市改造过程中的土地、拆迁纠纷当事人也逐渐增多。

（二）行为的对抗性。信访人员往往采取在政府部门聚众堵门，拉横幅的方式进行上访，当事人情绪激动，采取对抗性的方式来维护自身权利。涉法涉诉信访人员多为社会弱势群体，大多未接受过高等教育，法律意识薄弱，诉讼能力较差，其权益非常容易在社会利益与分配格局中被侵犯，因此一经感到自身利益受损程度超过其自身承受极限，其正常的权利诉求就极易演变成非理性、非常态甚至过激的行为。

（三）涉诉信访案件复杂多样化。涉诉信访案件内容复杂多样，层出不穷，集中反映了社会转型期的各种突出矛盾。近年来，信访案件主要集中在企业改制和破产，土地征用和承包，城市房屋拆迁等问题上。有关涉法涉诉信访中，37%左右是因为法院不立案，29%左右是因为判决败诉，13%左右是因为胜诉却没有执行。

四、现阶段法院信访制度探究

   现行法律法规和政策规定对于涉法涉诉信访明显缺乏可操作性，实践中的具体处理方法亦不能有效遏止非正常上访行为。现阶段信访量居高不下的一个重要原因就是信访制度本身的设计及其运作还存在缺陷。

（一）信访部门责重权轻，效率低下。根据上访的调查数据显示，通过信访解决问题的概率仅有0.2%。1992—2001年，国家信访局的受案量共500多万件，其中获得上报的48000件，约占总数的0.9%获得批示的4900件，约占总数的0.09%，而落实下去真正能够解决的或许就更少。各级信访部门缺乏解决问题的有效资源和实际权力，只有指导、协调、督导和建议的职能，其处理信访事件的权力有限。信访案件涉及会的方方面面，信访部门所面对的是纷繁复杂、难以预料的各种事件，而其职能主要是上传下达，并不能主导问题的解决。

（二）不科学的信访活动，耗费巨大。信访被称为廉价的公民权利救济渠道，受理条件比较宽松，层级次数限制较少，加上上访免费，使得信访与司法诉讼、行政复议相比，具有廉价和便捷的优势。然而有的上访者为了从信访中寻求希望，企图得到过高的补偿和回报，盲目上访，将巨大的财力精力投入其中，甚至为此倾家荡产，其代价已数倍于其原来遭受的侵害。由于信访机构没有严格意  义上的隶属关系，中央信访机构对地方信访机构的领导协调能力十分有限，导致上访者在各部门信访机构之间来回奔走。信访者一个问题可能同时找几个机构，得到的答案和解决方案可能不一样，各机构之间推来推去，信访人投诉无门，进而降低了党和政府的权威。再者，由于问题迟迟得不到有效解决，集体上访、异端上访，生活生产秩序被完全打乱。[⑤]

（三）信访程序缺失，立案不规范，终结机制不完善，可能诱发较严重的群体性事件。我国信访条例规定，“信访活动的基本原则是‘分级负责、归口办理’即根据来信来访提出问题的性质按照各级各部门的职责和业务范围进行处理。可是对于如何确定各级各部门的职责却没有一个严格的标准，各部门均可以以各种理由相互推诿，而处理问题又要看领导脸色行事，靠上级的批示。为了强化各级领导的责任，各地还建立了信访工作领导责任制。这种领导体制对各级党委和政府重视信访工作起到了一定的作用，也解决了一些实际问题。但某些地方政为了抑制上访的增加和升级，往往会采取各种手段对信访群众进行打击甚至是政治迫害。

五、完善法院信访机制的建议

面对当前的涉法涉诉信访问题，我们可以从以下几个方面进行考量，以期完善涉法设施信访制度：

（一）司法人员要转变思想，建立公平正义、执法为民的理念。目前，司法权威缺失，法律公信力的下降，除了司法体制的问题外，有很大一部分是人的问题。司法人员执法不公，怠于职守，甚至枉法裁判。司法工作人员的职业操守下降折射出的社会道德滑坡现象，我国传统美德的衰落，传统社会道德迅速解体，新的社会道德急需建立。如果我们广大司法工作人员能够从思想上转变观念，转变工作作风，提高自身素质，本着为人民服务的思想，严格依法行政，相信涉法涉诉上访量一定会降下来。

（二）在司法制度上，实行“诉”“访”分离，树立司法权威。强化裁判的既判力，提高司法权威，对于上访和诉讼的启动都要严格做好规定，免于轻易和随便。同时，对于再审，要限制当事人申请再审的期限和次数，降低诉讼费用，对于低收入人群免受诉讼费用，完善法律援助制度，使百姓打得起官司，也有条件打得赢官司，让每一位群众都得到一个令其较为满意的结果。在推进司法制度的改革时，也可以加强社会调解制度，作为解决社会矛盾的重要补充。

(三)在信访制度本身上，进行相应的改革，加强其监督职能。随着中国法制化进程的加快和司法体制的完善，要逐步剥离其解决纠纷和权利救济的功能，强化其权力监督职能。但是要逐步进行，可以先保留法院、检察院的信访部门，逐步消化。信访机构在接受案件时也要严格把关，只有经过了一定的法律救济之后，才能向信访机构投诉，否则不予受理。信访机构在处理完案件后也要及时将处理结果公布于众，在发挥其社会监督只能的同事，又不影响司法的地位和权威。

（四）建立救助机制。按照经济问题经济解决的原则，设立维稳救助基金，用于涉稳各类信访问题，重点是涉法涉诉案件的停访息诉。主要用于： 1、对实体有疑问但依法不足以提起再审立案的“瑕疵案”，耐心地做好安抚解释工作，同时，在当事人同意息诉罢访的情况下视情况给予适当经济补偿。2、对法理之外、情理之中的执行积案，被执行人无力清偿或下落不明的，且申请人从未非正常上访，生活确有实际困难需要救助的，启动救助程序给予救助，帮助解决实际困难。3、对法理情都无法解决的有理涉法上访者，因失去有利条件而在法律程序内无法得到解决，有生活困难的上访者，予以救助，充分体现社会公平与正义。4、对已通过法律程序解决处理的，但因生活困难或无法解决医疗费等情况的弱势诉体，实行个案救济，解决此类人员的实际困难

（五）强化法制建设，依法处访。首先要建立处访工作流程制度，保证处理上访工作有章可循。要切实保护公民的上访权，对公民上访的事项进行及时有效处理，必须使信访工作有一套完善的科学管理机制，要建立一整套信访工作程序规定，将书面答复制、首访责任制、包保责任制、听证复查制、联合接访制、上访案件通报制、责任倒查追究制等我们在历次处访中积累的多种行之有效的工作制度，纳入工作规范中，并确保得到真正落实，从而增强处访部门和人员的责任心，强化和明确信访工作的规范性，减少处访的随意性。对来信来访要件件有着落，事事有回音，个个给予书面答复。实践证明，这种信访书面答复书在工作中是非常有效的，它可以有力地督促相关部门认真工作，增强责任心，而且便于沟通了解案情。还要强调首访责任制，认真接待初访，对初访要争取一次性办结，防止初访案件拖成重复访。强化责任倒查追究制度的落实。对上访人反映的问题一经查证属实，要坚决追究有关责任人的责任，这不仅是坚决追究原办案人的责任，还应该包括处访责任人的责任。凡不认真调查处理，没有落实稳定措施，对上访人反映的问题处理不及时、稳定措施不力、责任不落实而导致上访人重复上访的要予以通报，并追究有关领导和责任人的责任。追究责任必须从严，绝不能姑息迁就、隔靴搔痒，真正起到警示作用，收到办结一件案，教育一群人、震慑一类人的效果。不能让责任倒查追究制度成为一句空话。其次要加快对涉法上访实行分类管理。要出台对上访案件性质确认的相关规定。针对性质不同的上访案件，采取不同的措施，因案施策，对症下药，具体问题具体分析。确认涉法上访案件是否有道理，是处理涉法信访案件的大前提，是正确开展依法处访工作的基础。因此，必须慎之又慎地对待这一问题，杜绝简单草率、不负责任，偏听偏信。要经过多方协调，集体会诊，共同研究，详实复查，把案件办成“放之四海而皆准”的铁案，从而对上访性质得出颠扑不破的准确定性。信访的一个特点就是上访人专门到高级别的有权机关去反映问题，而这些机关往往是要害部门和容易引起社会关注的重要部门。涉法上访案件的另一个特点是办案有严格的程序性，我国的诉讼法律和行政法规、部门规章都相应规定了案件的查办级别和申诉、复议权利，而上级有权部门可直接调取案件和办理案件，这样，决定了只有上级有权部门才有权力和能力对案件做出权威性的结论，否定下级的结论，这也是造成涉法上访尤其是越级上访众多的直接原因。这样，就要求有关部门尤其是上级有关部门要作为，要对于一些重点涉法上访案件勇于承担责任，勇于提出解决意见，这样对于错案责任追究和倒查制度也是一个依据，不然，只能使相关部门处理上访案件陷入查不实、搞不清、没主见、没标准、不知所措的困境。这也是“分级负责、归口办理”原则在处访实践中所反映出来的一个弊端。如何依据法律规定的审办级别，来确定上访案件的最终权威定性机构，具体操作程序方式如何，是处访工作中亟待解决的问题。

涉法涉诉信访案件的与日俱增，反映了当前经济社会转型时期各方矛盾的多样性，人民群众寻求维护自身合法权利的迫切性。司法工作者对于信访问题的处理要客观冷静，维护好群众的合法权益，保持社会和谐稳定的大局。目前司法制度还处在完善阶段，不断探索提升司法工作效率，真正做到司法公正，司法为民，切实为人民群众解决问题，维护好群众合法权益，是法院工作的最终追求。