论文提要：

涉法涉诉信访是一个不能成立的伪命题。但鉴于目前一直是这种提法，本文在一定程度上还是采用这种说法。涉法涉诉信访是我国构建社会主义和谐社会的基础工作,事关政治稳定和社会发展大局。但如今困境重重，我们应该高度重视。本文先是简单介绍了涉法涉诉信访的理论问题，包括涉法涉诉信访的概念、特征、性质和作用。然后阐述我国涉法涉诉信访的现状及成因，最后针对其现状提出对策。

一、引言

近年涉法涉诉信访是社会关注的焦点问题,严重影响司法权威,成为影响社会和谐的重要因素之一。如今,涉法涉诉信访成为全国各级法院向同级人大年度工作报告的组成部分,涉法涉诉信访的数量和处理情况,法额、和法院审判执行工作一样,成为考察法院和有关人员工作业绩的一项重要指标。目前,政治化、组织化的信访倾向已经对政府和社会构成威胁。在整个信访制度都遭受怀疑的大背景下,涉法涉诉信访作为与中国现行司法体制相关的法律制度之一,其运作日益偏离法治要求,陷入困境。

二、涉法涉诉信访的理论问题

（一）涉法涉诉信访的概念

按照2005年1月5日经国务院第76次常务会议通过、自2005年5月1日起施行的《信访条例》第二条规定,信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。这是狭义的信访制度。现实中，信访通常指广义的信访，是公民、法人或者其他组织采用书信、电话、传真、电子邮件、走访等形式，向各级国家机关反映情况，提出建议、意见或者投诉的行为，它甚至包括司法意义上的申诉、向纪检监察部门的投诉等各种向国家机关寻求公正的行为。[1]这种扩大化的信访制度是不符合《信访条例》的立法本意的，尤其是将涉法涉诉的申诉事项纳入信访机制，并命名为“涉法涉诉信访”是一个从法律上不能成立的伪命题。

（二）涉法涉诉信访的特征

1、涉法涉诉信访反映的是特殊的内容。其内容主要关于政法机关的执法过程和结果是否公正的问题。

2、涉法涉诉信访是专属机关处理。只有政法机关才能处理。中央政法委印发的《涉法涉诉信访案件终结办法》第 2 条指明涉法涉诉信访处理的专属机关是人民法院、人民检察院、公安部门和司法部门等政法机关。在实践中，涉法涉诉信访由党委政法委牵头，各政法机关具体办理。受理机关有党委政法委、人民法院、人民检察院、公安部门和司法部门。即使由党委政法委受理的涉法涉诉信访件，最终也会转到信访所反映的政法机关来具体处理。[2]

3、涉法涉诉信访是法律途径解决。它必须在法律规定的框架内解决，必须按照法律规定的诉讼程序或执行程序办理。因为对政法机关执法办案的职务活动不满，所以才会有涉法涉诉信访，其诉求事项一般与司法活动有关，而法律有自己的一套独立而严谨的程序，由于现代法治国家的基本要求是法律至上，出于维护法律的权威，不管涉法涉诉信访部门对信访人的权利救济采取何种方式，都必须在法律程序之下完成。

（三）涉法涉诉信访的性质与作用

信访的性质是对权利法外救济和对权力监督的一种民主政治，可以说是政治民主在司法领域的表现。民主就是公民通过对自身权利或他人权利的维护来参与国家政治进程，涉法涉诉信访正是通过司法参与、信息沟通等功能，实现国家民主的目标。另外，涉法涉诉信访对正当表达民意、维护自已权利的访民给予法外权利救济，起到了排减社会矛盾与平息纠纷的作用。由此看来，涉法涉诉信访在追求实质正义和维护国家稳定中也有重要用处。

涉法涉诉信访的具体作用如下：

1、涉法涉诉信访是公民民主参与司法的一种方式。中国的政法文化在司法的具体实践上主要表现为两个方面：一方面是司法的群众路线；另一方面是司法的实事求是原则。这两个方面提供了一种民主参与的渠道，是信访的理论基础。[3]涉法涉诉信访正是司法群众路线的具体措施，使公民表达民意，参与司法。这种措施是符合社会主义法治国家建设的方针的。

2、涉法涉诉信访有利于公众对司法的监督。公民充分表达对司法的意见、建议、控告、检举的过程，是公民对司法监督的过程，促使司法更好地为人民服务。《各级人民代表大会常务委员会监督法》中规定信访监督是人大监督政府和司法机构的重要形式之一，这是最高权力机关对信访监督作用的肯定和认可。

三、目前我国涉诉涉法信访的现状

（一）涉诉涉法信访数量在逐年增多。随着人们维权意识的加强，信访被越来越广泛的运用，知道的人群越来越多，因此我国对信访工作相当重视。

（二）上访者中弱势群体占大多数。在涉法涉诉上访中，城市低收入者和农民占较高比重，他们文化程度不高，缺乏法律知识，并不了解法院的审判程序。他们有时候仅仅因为审理结果达不到预期目标，或者是因为执法人员因缺乏耐心解释而导致其难以理解，就会上涉法涉诉信访。

（三）涉法涉诉信访人员反映的问题也比较集中，大多数是判决不公、执行不到位等。在这些问题中，有人是无理取闹的上访户，也有的上访者确实是有问题亟待解决。

（四）越级访、集体访、重复访等情况严重。调查涉诉涉法信访者发现：逐级信访的不到一半人；三分之二以上的上访者不止一次上访；集体上访存在相当的数量。

四、涉法涉诉信访的成因

（一）涉法涉诉信访的根本原因是司法权威的缺失。目前我国司法机关尚未树立独立地位，在处理社会纠纷中司法机关的的终局性尚未落实,这是导致涉法涉诉信访案件大量出现的原因之一。我国宪法虽然规定了“人民法院独立行使审判权”，但目前由于种种原因，司法机关并没有真正的独立行使审判权。主要表现：一是行政权干预司法权。在现实中行政权干预司法权是司空见惯的。主要原因是行政机关控制司法机关的经费和人事权。二是法院自身不完善的制度设置。法院作为司法机关，应该有别于行政机关，因此司法机关内部管理体制应是司法、行政分离并以审判管理为核心的法官主导型管理体制。但我国现行的司法机关内部管理体制是司法、行政不分的行政主导型管理体制。[4]司法机关基本上是以行政管理的方式来管理司法工作。在这种背景下，使审判独立与审判公开形同虚设,破坏了法院独立和法官独立, 难以实现司法公正。

（二）涉法涉诉信访的制度原因是诉讼制度的缺陷。正当法律程序的作用有二:一是准确适用法律来发现事实真相并且公正裁判，避免司法腐败和司法专断；二是审理案件时严格按照诉讼程序进行，从而得出公正的判决，让当事人等没有理由信访。然而我国目前在诉讼法领域缺少很多相关的制度，进而导致不公正判决的做出和信访的与日俱增。[5]

（三）涉法涉诉信访的内在原因是上访人自身的问题。一方面：一些当事人自身缺乏法律知识，不听取法官的解释，一意孤行，不接受判决，一心上访；一些当事人没有正确的诉讼观念，置法院判决的程序性和终局性于不顾，只要败诉或者对方不履行判决，就认为一切都是法院的错；一些当事人也许一辈子只会进一次法院，压根不理解客观事实并不等同于法律事实，进而误会法院包庇对方；一些当事人抱有投机心理，幻想只要自己四处上访，给法官压力，法官就会做出有利自己的判决；还有的当事人对法院提出无理要求，一旦法院拒绝，他就会来法院无力取闹，甚至上访。[6]

（四）社会公众包括一些领导人对司法机关司及法人员的期望超过现实情况，导致司法缺乏公信。社会公众希望政法机关不能出半点差错，希望司法人员都能像包公一样明察秋毫、大公无私；一些领导人迎合社会公众的期望，对司法机关和司法人员也提出这样的要求，甚至作出公开承诺。本文认为，这不符合辩证唯物主义。司法机关不能出半点差错以及司法人员都能明察秋毫、大公无私只是一种理想状态，而不可能成为客观现实。特别是在我国目前情况下，法官还只是一种普通的公务人员，而不是千挑万选的社会精英，更不是圣人和神仙。人非圣贤，孰能无过，要求达到那种理想状态可以说是强人所难。理想与现实的巨大差距，导致社会公众对司法缺乏信任，一些领导人对司法没有信心。司法没有公信，其结果就是不信。当事者就在司法之外寻求救济，走上信访之路。

（五）现行信访处理机制，尤其是对于进京访的处理机制，不但无助于息访，反而实际上起到了推波助澜的效果。中央机关没有精力也不可能处理具体的信访案件，基本上是不问是非曲直，对正常访，多数情况下只是登记批转；对于非正常访，则是要求限期接回，而且不允许地方阻拦当事者进京。对于上级的批转当事者认为是拿到了尚方宝剑；对于限期接回，当事者知道涉事单位或地方有限期接回的压力，就会提出一些无理要求，否则不同意回当地，甚至用不断地进京上访对涉事单位或地方施加压力。

五、涉法涉诉信访的对策

（一）确保审判独立,树立司法权威。审判独立是司法权威的制度保证,法律至上的法治理念只有在司法裁判仅仅服从于法律的前提下,才能真正实现。判决只有在完全依据法律，有理有据的情况下，才能得到当事人的认同，法院也才能得到百姓的拥护。审判独立的制度性缺失使得司法权威难以树立,而当事人却需要一个权威来解决争议,当在司法之内找不到这个权威时,他们只有到司法之外寻找。无奈之下也就走上了上访的道路。人大、党委、上级法院、有关领导,都曾经并且正在扮演着这种司法外的权威。司法权威和司法外的权威是一个此消彼长的关系，这种司法外权威的确立使司法的权威进一步弱化,也损害了审判独立。这样的结果只会阻碍我国法治建设的进程。在这种背景下,社会形成了一种怪现象：上级和领导重视涉法涉诉信访,目的是希望涉法涉诉信访能够减少甚至没有，但是结果是涉法涉诉信访案件越来越多。事实证明，法外的权威无法达到效果，只能通过过硬的制度来增强法内的权威，维护司法审判的独立，才能真正结束涉法涉诉信访之路。我们必须明白一点，司法的事情必须回归司法，司法审判是一件严肃的事情，不能因为上级的或者领导的指示，而随意的更改判决等审判活动。诉讼的事情,必须也只能在司法系统内解决。最后明确一点，审判独立需要法官的高素质做保证，但是若没有审判独立，法官的素质再高也是无用功。

（二）给予当事人更多的司法救济。我国目前的涉法涉诉信访几乎都与司法救济的缺陷有关:一是相当的信访是法院不受理、当事人投诉无门无可奈何才走上信访之路的,要知道当事人陷入诉讼中是非常焦虑和痛苦的，为了更早的摆脱诉讼，他们会想尽一切办法。这是司法不作为或司法无权作为所引发的上访;二是信访中涉法涉诉信访占了相当的比重 ,这是司法救济不充分、不畅所引起的上访。因此,当前首要的任务是改革司法制度,给予当事人更多、更彻底的司法救济,将当事人引向法院这一解决纠纷的正规渠道。实现这一目标的改革有两项:其一,变二审为有条件的三审。我国目前实行的二审终审、同时又以宽松的审判监督制度为补充的制度是不合理的。因为这种安排一方面给予当事人在法院内讲理的机会不多(因为审判监督程序的启动是例外),另一方面又对终审判决构成了冲击,使终审不终。三审终审制给予某些争议较大的案件三次司法救济的机会,有利于确立司法的权威,同时也有利于平息当事人的诉讼意愿,有利于纠纷在法院内获得解决。这样的背景下，当事人的诉求在法院内部就可以得到解决，他们还会走上上访之路吗!为了避免太多的讼累,应以法律问题作为进入三审的条件,对于事实上的分歧应当在二审内解决，三审只是解决法律层面的问题。其二, 规范审判监督程序。审判监督程序的提起必须是例外,需要有严格的限制,这是基于判决权威的考虑,判决的权威是切断纠纷的社会制度性安排。提起审判监督程序必须有严重的事实错误或法律错误,而且此错误已经严重影响了判决,对当事人的权利构成严重侵犯的时候才能提起。同时,应当规定同一案件审判监督程序的提起以一次为限。而不能再使审判监督程序沦为上级或领导的权力，它应该有严格的启动程序。[7]

（三）增强公众的权利意识,培养公众的法律信仰。一个法治国家,社会公众对法律的忠诚和信仰是法治得以实现的关键,一个国家法治建设的水平，取决于公众对法律的认知水平和信仰程度，因而培养社会公众的法律信仰是法治的一种内在需要。一部成功的法律最成功之处应该是它关于公民权利的规定。若没有权利的规定，是不可能得到公众的信仰的。所以可以说，公众的权利意识和法律信仰是一种互相推动的关系,权利意识的增强必然会导致社会公众对法律的认同及褒扬,从而形成法律信仰;同样,采取对法律信仰的认同和鼓励也会引发起社会公众对权利意识的重视。然而,在现代社会实践中,立法者似乎在一定程度上忽视了作为社会主体的社会公众的主体性和应有权利。如果法律只规定人们的义务而忽视人们的权利,权利意识在人们的心中就无法存在,那么人们对法律的信仰就无望。

（四）严格执行《信访条例》，把应由司法解决的事项还给司法。所谓“涉法涉诉信访”，根据《信访条例》是不成立的伪命题。“涉法涉诉信访”实质上是司法上的申诉问题，《信访条例》没有纳入规范范围。《信访条例》第十五条　信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出，并遵守本条例第十六条、第十七条、第十八条、第十九条、第二十条的规定。因此，对于涉法涉诉事项，不得列入信访之列，信访部门更不能批转、处理。而是按规定告知当事者向有关机关提出。

（五）从源头上预防和减少信访，建立健全涉法涉诉信访工作长效机制。

1、推行审后释疑制度和点名接访制度。为了提高信访案件办理的公信力，尊重和保障信访当事人的权利，应推行点名接访制度，信访人可以根据其信访事项，通过“接访人员库”点名预约接访人员，并反映情况、提出建议、意见、控告、举报和申诉，接访人员应该在能力范围内当面向信访人了解后组织调查核实，必要时可以主持专家论证，研究提出处理意见，并详细耐心地答复信访人，从而达到有效化解社会矛盾的目标。

为了强化案件承办人员的责任意识，规范办案人员审后释疑工作，促进案结事了，还应推行审后释疑制度，信访当事人及其近亲属对作出的案件处理决定有疑义，首次以来访方式提出的，法院应热情接待，找来办理案件的原承办人员对案件的事实认定、法律适用及诉讼程序等有关问题予以详细解答说理，指导来访人理解为止，以达到从源头上化解信访的目的。

2、建立信访风险评估预警化解机制。信访风险评估预警化解工作应贯穿于执法办案的全过程，可以有效地促进执法办案与化解矛盾的有机结合，有利于促进执法人员树立和谐执法、严格、公正、文明执法的理念，有利于规范办案，提高办案质量和办案水平，有利于从源头上预防和减少信访问题的发生，有利于构建大信访的工作格局，形成信访工作合力，把矛盾化解在萌芽阶段。[8]

3、建立案件质量保障机制。要从根本上解决信访问题，要建立案件质量评查制度，对每一位法官的案件进行评查，不合格者写明原因予以退回，直到合格为止。杜绝不合格案件，把每一起案件都办成“铁案”，从源头上防止因案件质量而产生的矛盾；要建立责任追究制度，对于干警在执法办案活动中故意违反法律和有关规定，或者工作严重不负责任，导致案件实体错误、程序违法以及其他严重后果，依照有关法律、纪律等规定追究过错责任，并进行相应的处分。

4．建立健全对无理缠访缠诉的处理机制，加快完善信访法制化步伐。对于那些长期无理缠闹访，冲击国家机关等严重影响社会秩序的当事人要按照《信访条例》等法律法规终结信访程序，依法予以打击，断绝那些信访人获得不当利益的念头。[9]