农村土地承包经营权的流转

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农村土地承包经营权的流转

2017-10-23 16:57

作者: 李俊恒浏览: 2058

2017-10-23 16:57 | 来源：

农村土地承包经营权的流转

引言

农村土地承包经营权流转是我国农村家庭联产承包实践的产物，在农村税费改革以前，它不仅有效解决了农村土地撂荒等现实问题，而且随着农业产业化经营的推进和农村经济结构的战略性调整，它在一定程度上推动了土地的规模化经营，加快了现代农业的发展进程，促进了农村经济的发展。随着农村基本经营制度的进一步稳定完善和农村劳动力的逐步转移，农村土地流转的速度日益加快。与此同时农村土地流转纠纷也频频出现, 严重影响了社会的和谐稳定。研究探讨农村土地承包经营权的流转对于推动农业发展、维护农村及整个社会的稳定具有重大的意义。本文首先对我国农村土地承包经营权的概念、方式以及流转制度的历史变迁进行简要的回顾，指出我国现行农村土地承包经营权流转所面临的问题分析，最后提出完善我国土地承包经营权流转的对策。

一、农村土地承包经营权的概念及流转方式

（一）农村土地承包经营权的概念

农村土地承包经营权的流转，是生产力发展到一定阶段的产物，是农村经济发展和现代农业发展的客观要求。[1]探讨“农村土地承包经营权”这一核心概念，论述农村土地承包经营权的含义是理解和分析农村土地承包经营权流转问题的前提和基础。关于这一概念《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国农业法》等相关法律文件中都有所涉及，但是这些法律文件对“农村土地承包经营权”这一概念并没有做出清楚的界定，我国《物权法》第125条规定:“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。”以上法律条文其实就是对“农村土地承包经营权”这一内涵的界定。通过研读法条，我们认为可以将“农村土地承包经营权”进行如下界定:它是指土地承包人(如从事农业生产的单位或个人)依照有关规定，以耕作、畜牧或者养殖等为目的，对所取得的国家或者集体所有的农业用地(如耕地、荒地、草原、水面、滩涂等)享有占有、使用和收益的权利。在物权种类的系列中，土地承包经营权属用益物权范畴，用益物权的权能主要表现为使用和收益，包括权利人自己使用土地并收益和权利人将土地让与他人使用而从中获得利益。[2]

（二）农村土地承包经营权流转方式

目前，我国物权法第一百二十八条只是规定了转包、互换、转让这三种典型的流转方式，但是，该条有规定可以采取这三种方式以外的方式，这些方式竟包括哪些，在学理上值得探讨。随着我国经济的发展特别是农业产业化的经营，农村土地更是以一些新的流转方式如出租、入股等形式出现。2007年3月16日第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》中第一百二十八条指出，土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。2013年11月召开的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是指出：“要赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营；建立农村产权流转交易市场，推动农村产权交易公开、公正、规范运行。”下面的内容是笔者将物权法规定方式和新时期笔者认为可以实行的流转方式进行定义。

第一种是转包，它是指土地承包经营权人将自己承包的部分或全部土地在一定期

限（一般认为是土地承包期间）转给其他农户从事农业生产经营的行为。转包是以农业生产为主的地区农户间自发流转的主要形式，接包方一般也是农业经营户。由于土地承包关系并没有发生改变，只不过是承包经营权人将自己享有的部分权利转让于第三人，而发包人与承包人之间的承包关系并没有发生改变。在转包过程中要注意下（1）转包的对象并不限于本集体组织成员，但是必须是从事农业生产的经营者。（2）转包是依据合同支付转包费用。（3）一般情况下，不需要发包人同意，但是要向发包人备案。

第二种是出租，它相当于合同法中租赁合同，承包人与发包人之间的法律权利义务并没有因为出租而改变。承租人按照出租合同向承包人履行相应的合同义务。它是指土地承包经营权人作为出租方将自己承包的部分或全部土地承包经营权以一定期限租赁给他人从事农业生产经营并收取一定租金的行为。出租后的原土地承包关系不变，原承包方继续履行原承租方按出租时约定的条件对承包方的权利和义务。承租方按出租时约定的条件对承包方负责。

第三种是互换，它是指在同一集体经济组织的承包地块进行交换，同时交换相应的土地承包经营权。使承包方之间为方便耕种或者各自需要，由于地块的等级和条件不同，交换可以不是相等面积。其特点是必须基于同一集体经济组织内。[3]

第四种是抵押，土地承包经营权的抵押是指土地承包经营权人通过与受让人签订“设定抵押权”的物权合意，从而在其享有的土地承包经营权上为他人设定抵押权的土地承包经营权流转形态，是土地承包经营权物权设定型流转。[4]但在我国目前的法律规定中，抵押往往只限于少数几类土地。根据我国物权法第一百八十四条关于土地抵押的法律规定能设定抵押只限制两类：一类是四荒（荒地、荒沟、荒丘、荒滩）土地使用权，另一种类型是乡镇、村集体企业以厂房等建筑物进行抵押的，其占用范围的土地使用权。但是我认为应该将抵押的形式放开，这样一来就可以敞开农民的融资渠道，特别是在国家鼓励和支持农民小额信贷的政策背景下，土地承包经营权抵押是一种很好的担保方式。在实现抵押权时，必须规定不得改变被抵押土地性质。

第五种是转让，土地承包经营权的转让是指转让方(原承包方)在通过农村土地承包方式取得物权性质的上地承包经营权有效存在的前提下，在承包期限内将部分或全部农村土地承包经营权及其标的农地转让于他人，而自己在所转让的权利和所涉及的标的农地范围内退出农村土地承包关系的法律行为。[5]这里的他人并不仅限于同一集体经济组织内的村民，并由受转让人履行其相应的土地承包合同的权利和义务，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部消灭。

第六种是入股，又指加入农村专业合作社。它是指土地承包方为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营；组成合作制后，农民以承包土地入股，并由此获得经济利益上的保障，这就促使不愿意耕田的农民把土地转让出去，组成“股份”公司通过有效的形式实现规模经营。[6]其他方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。

以上这几种流转方式是目前我国农村土地流转的主要方式，它们基于农民不同的

理由将自己拥有的土地使用权进行流转。我国物权法第一百二十八条规定的流转方式限于这几种，但法律并没有做出仅限于这几种，因为法律规定的流转方式后面还有“等”字。而这几种方式也远远不能满足现今的流转趋势。因此，我认为法律规定的

“等”可以做扩大解释。

二、农村土地承包经营权流转制度之历史变迁

自新中国成立以来我国农村土地主要经历三次重大改革，第一次是1950年到 1952左右的土地改革，实现了“耕者有其田”的农民土地所有制，在此体制之下，土地归农民所有，归农民使用。第二次是1953年开始的农业合作化运动，经历了互助组，初级社，高级社最后进入人民公社，经过不断变革形成了“三级所有，队为基础”的农村土地产权制度，土地也从农民所有，农民使用转变到了集体所有，集体使用。在“吃大锅饭”的时代，土地转让无论从法理角度还是现实角度都成为不可能。集体所有集体使用的土地制度所带来的严重后果促使了第三次农村土地改革——家庭联产承包责任制，将土地所有权和处分权归集体所有，农户掌握土地的经营权，而受益权则在两者之间分割。第三次土地改革奠定了现行农村土地制度的基本框架，同时也为土地(土地承包经营权)的转让创造了前提条件。

虽然在家庭联产承包责任制下实现了农村土地所有权与使用权的分离，但是农民享有的仅是一种代耕性质的使用权，不仅种植作物种类受到限制，而且不享有处分权。1982年《宪法》第十条第4款规定“任何组合或个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”。同时《民法通则》第八十条第3款规定“土地不得买卖、出租、抵押或者以其他形式非法转让”。

不过这种状况并未持续多久，1988年《宪法修正案》将宪法第十条第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，现实中的自发流转则更早就已开始。但是我国政策和法律也仅是允许土地承包经营权转包，而禁止转让、出租、抵押，直至第二轮土地承包以后，我国农村土地承包经营权的流转才有了进一步松动，1994年12月30日农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》规定“在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地”。虽然仍存在诸多限制，如各种流转行为都须发包方同意，但农村土地承包经营权的流转机制得到了进一步的放开。

2002年《农村土地承包法》的颁行更是标志着我国土地承包经营权的流转制度进入了一个崭新高度。为土地承包经营权流转提供了更好的法律环境，弥补了法律

上欠缺农村流转统一体系的遗憾。[7]除农村土地承包经营权转让仍需发包方同意外，土地承包经营权转包、出租、互换或者其他方式流转已经不需发包方同意。

2005年农业部发布的《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下简称《管理办法》)为与日俱增的农村土地承包经营权的流转提供了更为充实的法律依据。许多细节之处得到了完善，如专章规定了流转当事人，流转合同，流转管理，在附则中具体界定了各种流转方式之定义。[8]

2007年10月1日正式施行的《中华人民共和国物权法》虽然在农村土地承包经营权流转方面仅是将《农村土地承包法》的相关规定加以确认，而没有采纳更自由、开放的政策，但是将土地承包经营权正式纳入用益物权实质上已为更加自由的土地流转机制奠定了基调。

从以上的变迁历程，我们不难发现这样一条线索：要建立一个有效的农村土地流转机制，在无法触动农村土地集体所有制的前提之下，将所有权与使用权分离，并不断淡化所有权转而彰显使用权是不可阻挡的趋势也不失为一个上佳选择。可以预见，随着我国农村经济的不断发展，农业结构不断改善，农村劳动力的转移，我国农村土地流转制度将会进一步开放，仍受到诸多限制的农村土地承包经营权转让无疑会是下一个改革重点。

三、现行农村土地承包经营权流转所面临的问题分析

农村土地承包经营权的流转总体上是健康的，但在流转过程中也存在着突出的问题，从以上对我国农村土地承包经营权流转的法律规定和现状分析，结合实践中的出现的纠纷和情况，我国土地承包经营权流转制度主要有以下问题:

(一)法律、法规的滞后和不完善

《农村土地承包法》虽然规定了土地承包经营权流转的方式、遵循的程序、流转合同的主要条款、争议解决的途径，在一定程度上改变了过去对土地流转只作抽象规

定的做法，有利于农地流转的规范化，增强了实践中的可操作性。但仍存有缺陷，对于解决现实中的种种问题还相去甚远。

1、对于土地承包经营权流转方式的规定过于粗糙[9]

随着土地承包经营权市场化的发展，当事人可能基于意思自制创设出原来法律没有规定的制度方式，那么农户基于意思自治创设出的流通方式将如何处理，是否加以保护呢?该法对此没有明确的意见。

2、土地承包经营权流转双方的权利缺乏法律保护

虽然《农村土地承包法》规定了土地承包经营权人可以将农地使用权以法定的方式流转，但关于流转双方所享有的具体的权利和承担的义务却无明确规定。对于农地使用权流转双方权利的保护上，《农村土地承包法》虽然规定了发包方强迫或阻碍承包方进行土地承包经营权流转、假借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权的要承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任，但是对于流转双方的权利遭受其他侵害时无明确的保护手段，遭受发包人之外的第三人侵害时如何维护自己的权利?流转双方主体之间的侵权行为如何处理?该法均无明确规定。

3、土地承包经营权流转中对土地的保护制度不健全

尽管现行的《农村土地承包法》中规定了土地承包经营权的流转应遵循“不得改变土地所有权性质和土地的农业用途”的原则，规定了承包方违法将承包地用于非农建设的，由县级以上地方人民政府有关行政主管部门依法予以处罚，但是对于改变农地用途的受流转方应采取何种处罚、是否可直接要求其承担相应的责任等问题却没有明文规定，这就属于不完整的法律规范，仅规定了流转双方的义务，但对于违反该义务的行为却没有相配套的制裁性法律规范，因此，现行《农村土地承包法》对于农地的保护制度并不健全。

(二)农民承包地的社会保障功能无法转变

在我国现有的政治经济条件下，土地是农民最后的生存保障和生活保障，担负着经济和保障的双重职能。在一般情况下，这两种职能的要求是重合的，但当两者产生矛盾时，土地的保障职能处于压倒地位。[10]我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度。在该制度下，涵盖社会救济救助、养老保险、合作医疗三个主要方面的农村社

会保障始终处于国家社会保障的边缘。在土地的功能发生重大变化之前，土地的流转是不会活跃的。土地承包经营权的流转之前所以存在地区性差异，其主要原因也在于此。

(三)对行政部门和集体经济组织的权利缺乏有效的制约

《农村土地承包法》实施后，2003年下半年农业部派出6个检查组赴全国12个省(市、区)检查各地贯彻实施《农村土地承包法》的情况，发现有的地方乡镇政府或村级组织强迫承包方流转土地承包经营权，强制收回农民承包地搞土地流转，乡镇政府或村级组织出面租赁农户的承包地再进行转租或发包，假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转等情况，也有的对承包方合法流转土地进行限制。有的集体经济组织把土地流转作为增加乡村收入的手段，抑或作为地方“政绩”突出的形象工程，损害了农民利益;有的由村自治组织作为土地流转的操作主体，先将农户的承包地包给开发商，再回来找农户办理租地手续，实际上是用乡村经济组织的行为否定了农户的市场经济主体地位;有的在大多数社区成员不知情或不赞同的情况下，采取工商企业和大户进入农业的经营形式，以较长的租赁期限和强制性手段承租大面积耕地，使农民失去生存和发展的保障。

由于我国土地所有权的性质，土地承包经营权的流转实际上受到行政部门、集体经济组织和承包人三方的制约。政府部门的指导、集体经济组织的限制在依法范围内本无可厚非，但是实践中却因对土地权利认识不清出现不少政府部门滥用权利、集体经济组织滥用权利侵害农民权益的现象，对行政部门和集体经济组织的权利缺乏有效的制约机制。

(四)土地承包经营权流转的市场体系不完善

在市场经济条件下，包括农村集体土地资源在内的任何资源都应当按照市场规律来配置，只有这样，才能够充分发挥农村集体土地资源在增加社会总财富中的最大效率。[11]建立土地承包经营权流转市场是促进土地承包经营权依法有序流转的需要。我国的土地承包经营权流转市场还没有成为完善的体系，具体有以下两方面的不足。

1、尚未建立土地流转的中介机构。

农村上地承包经营权交易和一般商品的交易有着本质的区别，其流转涉及到各个利益主体，特别是农户权益的保护。[12]现有的土地流转信息主要靠政府提供服务，信息服务渠道狭窄，加之权利主体权、责任意识的淡薄，在土地承包经营权的流转中极易出现侵犯农民土地权利的现象。这就要求建立健全和完善的中介服务机构来保障农民合法权益，如土地承包经营权流转价格评估机构、流转合同合规机构、权益救济和纠纷调解服务机构等。

2、尚未健立相应的农地价格评估机制

我国的基准地价体系是相当不完备的。土地承包经营权流转市场化，更是没有一个可以衡量的价格标准，根本没有完整的价格体系。土地作为特殊的商品，实现土地承包经营权依法有序流转，要求建立相应的基准地价体系和地价评估体系，完善有效的地价评估机制。

四、完善我国农村土地承包权经营流转的对策

我国《农村土地承包法》明确规定了土地承包经营权流转的五项原则:第一，平等协商、自愿、有偿，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转；第二，不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途；第三，流转的期限不得超过承包期的剩余期限；第四，受让方须有农业经营能力；第五，在同等条件下可，本集体经济组织成员享有优先权。因此，建立完善的土地承包经营权流转制度，促进土地承包经营权健康流转，应在此原则的指引下加以完善:

（一）完善土地承包经营权流转的法律规定

口尔曼的古典文献里有时称法官为“寻找法规的人”，认为法官的作用不在于寻找一种新的解决方法，而在于寻找符合周围群众意愿的解决方法。“引用这一说法，对中国立法者而言，应该是:“眼睛向下，从农村社会生活中发现规则并创造规则，而不是从法学概念出发，削足适履”，应该坚持实事求是，一切从实际出发，来寻求符合农民大众意愿的解决方法。土地承包经营权是家庭联产承包责任制在法律上的具体体现，家庭联产承包责任制的变迁必然会引起土地承包经营权的变化。而法律不能总是在诱致性制度变迁之后而对其进行法律化和制度化。法律应当具有前瞻性，因此我国立法机关应当制定前瞻性的法律，及时有效的满足土地制度的需求，节约社会成本。

1、完善土地承包经营权流转方式

对于法定农村土地承包经营权流转方式的完善建议如下:

（1）关于土地承包经营权的转包，我认为:第一，《农村土地承包法》没有明确严格禁止土地的二次转包，为防止因多次转包而过于弱化权利人对土地的支配力，立法上可以明确严格禁止土地的二次转包。第二，以转包的方式流转土地承包经营权，基于转包的现实意义，应当还原其在现实中的功能，并在物权法中规定转包时肯定受让人的物权权利，并要求进行登记，对未登记的则认为是出租。

（2）建议《农村土地承包法》立法中对出租的内容作进一步规定:第一，承租人不得再转租农地，为防止土地承包经营权多次出租而影响对土地的利用，避免多次转租而过于弱化土地承包经营权人对出租土地的支配力，法律可禁止转租；第二，租赁期内，土地承包经营权人转让该权利的，承租人在同等条件下，有优先受让权；土地承包经营权人出租赁合同对买受人继续有效。[13]

（3）根据土地承包经营权物权性质，同时为减少纠纷，可同时规定非同一集体经济组织成员互换土地承包经营权的必须报发包方备案并进行登记，否则，互换只能为互相转让土地承包经营权。

2、完善土地承包经营权的司法保护

关于土地承包经营权流转的司法保护问题，《农村土地承包法》仅有片面规定，规定发包方强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转的、假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权而进行土地承包经营权流转的，应当承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任；而对于流转方之间的侵权无相应的救济手段，立法应从物权的角度对于流转双方的权利给予保护。

司法保护涉及到两方面关系，一方面对于农村集体组织来说，应当不干涉农地使用权人合法流转农地使用权；另一方面，在流转双方当事人之间发生纠纷，如何运用法律来救济受侵害的合法权益。在流转双方当事人之间，立法可以对下列违反法律的强制性规定的农地使用权流转合同规定为无效:违反法律、行政法规的强制性规定的；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的；改变土地农业用途的等等，只要具有其中之一情形的，该农地使用权的流转合同无效。

对于下列违反当事人真实意愿的合同规定为可变更或可撤销的:因重大误解订立的农地使用权流转合同；显失公平的流转合同；流转一方当事人采取欺诈、胁迫或者乘人之危等手段，使对方在违背真实意愿的情况下订立的流转合同，受损害方有权依法请求人民法院或者农村土地承包仲裁机构变更或者撤销。因农地使用权流转发生纠纷或农地使用权受侵害的，当事人可以通过协商解决，也可以向村民委员会、乡镇人民政府申请调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。最终化解土地流转的纠纷，实现兼顾效率与公平。[14]

3、规范土地承包经营权流转运作程序

土地承包经营权流转还没有形成统一规范的流转程序，流转多发生在农户与相邻的农户及亲戚之间，流转时签订合同的比例较少，大多数情况下是口头约定。[15]当前，国家应根据农村土地承包经营权流转面临的实际问题，及时出台有关指导和规范的法规，在通过农村土地承包经营权流转实现土地规模经营的改革过程中，维护各个当事人的合法权益，保证改革顺利进行。应明确土地承包经营权流转操作程序，构建适应市场化和农村实际的土地承包经营权流转制度。为了避免在土地承包经营权流转中出现土地纠纷，建议必须规范运作程序:

第一，民主议定。凡是由集体统一组织流转的，无论采取哪种形式、其流转期限、租金的确定，必须经当事人的同意方可进行，决不准少数人说了算。

第二，逐级审批。凡向本村以外流转承包经营权的，须向村集体经济组织提出土地流转申请，经审议同意后方可实施。如涉及利益关系复杂的，村集体经济组织应向乡(镇)政府请示，由乡(镇)政府把关。

第三，签定合同。土地承包经营权流转双方一定要有较清楚的流转意愿表达、有效的实现方式，转包、互换、出租的期限，土地名称、坐落、面积、用途、价款及支付方式、双方应履行的权利、义务、违约责任。

第四，采用登记生效主义的立法模式。所谓登记生效主义，是指登记是承包经营权流转的生效的要件，如不经登记，承包经营权流转不得生效、不受法律保护。土地承包经营权作为用益物权的一种应该符合物权法基本原理。由于土地承包经营权流转属于不动产物权变动，应当坚持不动产物权变动的一般原则，即对土地承包经营权流转登记也应该采取登记生效要件主义。[16]土地承包经营权流转双方根据自愿原则所签定的流转合同仅产生债权的效力，受让方所取得的使用农地的权利为债权。双方可根据流转合同，在对方侵犯自己合法权益时要求其承担违约责任。但经过登记，则受让方取得的使用农地的权利具有物权性质，不仅可以对抗流转方的侵害，还可以对抗来自第三人的不法侵害。由于农民法律意识淡薄，在这种登记模式之下，农户进行流转就必须进行登记。

（二）完善我国农村的社会保障机制

土地是农民最基本的社会保障，农民离不开土地，包括外出打工的农民，土地虽然不是其生存的唯一依靠，但仍是他的失业保险。[17]当前我国的农村社会保障体系滞后，最重要的原因在于，“资金筹集坚持个人交纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持的原则”，造成了对国家和集体供款的软约束，供款的随意性使该原则流于形式或仅惠及少数人，主要是干部和乡企业职工，广大农民得不到应有的扶持，实际上完全依赖于自身和家庭。“社会保障制度是否完善也是社会文明进步的重要标志之一。根据权利义务对等的法理精神，政府有义务为作为纳税人的农民提供社会保障。农村社会保障体制缺失己经成为制约土地承包经营权流转的瓶颈之一。”[18]因此，必须在农村集体经济逐渐恢复和农民增收的基础上，采取个人、集体、政府多方筹资形式，逐步建立起涉及全体农村居民的社会保障体系，从而减弱土地的社会保障功能，促进土地承包经营权的流转。

第一，应建立起覆盖全体农民的最低生活保障制度，同时政府在制定农村救济与反贫困政策时，尤其要着重考虑老年人、妇女、儿童等弱势群体。

第二，应建立起面向外出务工经商人员的多层次的社会保障体系。可根据产业群体的分类并针对不同群体的需求层次设计社会保障项目，对有雇主的非农业群体，社会保障项目主要可考虑养老、失业、工伤、生育、死亡、医嘱、最低生活保障等项目，对于无雇主的农村非农产业群体，可参考养老、医疗、最低生活保障等基本项目。

第三，应加快农村社会保障的法制建设。社会保险作为整个农村社会保障体系的核心与主体，是以强制行为为基本特征的，而这一特征又必须通过国家立法才能得以保证。目前，社会保险在农村发展缓慢，其中一个重要原因就是立法滞后。因此，建立我国农村社会保障体系，规范农村社会保障体制管理关系，农村社会保障资金筹集关系，农村社会保障项目标准确立关系，农村社会保障发放关系，农村社会保障监督关系等，十分必要。只有这样才能使农民真正地脱离土地的束缚，消除城乡二元结构的屏障，打破户籍制度的限制，真正的实现惠农、富农、强农的目标[19]。

（三）正确定位政府部门在土地承包经营权流转中的地位

转变政府管理职能，健全农村社会化服务体系。完善我国农村土地承包责任制是各级政府的一项重要职责，在推进土地承包经营权流转的过程中，需要政府改变观念、转换职能，变以往的单纯行政管理为运用符合市场规律要求的经济、法律、政策等手段进行宏观调控和指导，建立和完善农业社会化服务体系，在科技、教育、金融、保险、法律等各方面为农民提供全方位的指导和服务，为推进土地承包经营权流转制度的完善创造良好的外部环境。[20]

我国现今正处于土地流动的关键时期，政府部门在土地承包经营权流转中如何进行角色定位，就表现的尤为重要。这一时期的土地承包经营的突出弱点是:单靠经营土地的收益难吸引新的投资者，没有新的投资者就不会有土地的流动，何况现有的农民都纷纷抛弃土地。我国农民抛弃土地与发达国家的农民农转非有大不同，发达国家的农民离开土地是自然发展过程，而我国现在农民抛弃土地却是不得己的选择，并非是城市第二、三产业可以提供较多的、稳定的就业岗位，而是经营土地亏损，难以再维持下去了。在这种视土地如包袱的状况下，如果还没有政府对农业的支持保护，现有经营土地的农民会越来越多的弃地抛荒。而且现在抛荒的土地还难以找到新的投资者，如果再增加抛荒的数量，土地供给将会更多。所以现在急需要政府及时施以援手，托起人们经营土地的热情。否则土地难取得正常收益，对这种难以取得正常收益的土地当然难以流动。

(四)完善土地承包经营权流转的市场体系

土地承包经营权的流转市场非常复杂而又十分敏感，只有坚持把发展与规范放在同等重要的地位，坚持开放、竞争、公平、规范，才会避免变得自由无度、杂乱无章。[21]为此，土地的规范对象不仅仅是直接市场行为，而且包括整个决策管理，政府需要做的就是强化宏观调控，培育土地流转市场，完善中介服务机构组织、建立土地评价机构等。

第一，培育农村土地承包经营权流转市场。要在“依法、自愿、有偿”的基础上，确立土地流转上的经济利益关系。加快培育农村土地承包经营权流转市场，培育市场决定土地承包经营权价格机制。政府应在市场准入、交易程序、权利义务等方面做出明确规定。

第二，完善市场中介组织。市场中介组织是土地承包经营权流转双方的桥梁和纽带，没有市场中介组织，土地流转的机会就会减少，成本就会增加，风险就会加大。为了增加流转机会，降低流转成本，减少流转风险，必须完善市场中介组织。建议建立诸如资产评估机构、委托代理机构、法律咨询机构、土地投资机构、土地融资机构和土地保险机构等。流转中介组织要调查、收集农村土地流转的供求、价格等信息资料，并通过一定的渠道甚至媒体公开发布，使供需双方能够获得可靠的市场信息，沟通供需双方的联系，为土地承包经营权双方提供信息引导、政策咨询、法律服务，为实现土地承包经营权流转创造条件。

第三，建立土地定级及价格评估机构。由于现在土地缺少一个统一的等级评定标准和价格评估标准，致使土地承包经营权的流通价格极不规范，出现了大量损害农民利益的事件，因此，完善土地定级及价格评估机构也迫在眉睫。

五、结论

我国土地承包经营权的流转势在必行，然而从我国土地承包经营权流转的现状分析，我国土地承包经营权流转制度还存在一些问题，例如:有关法律规定的不完善、流转市场不健全、流转中行政干预以及农村社会保障的缺陷等。本文在分析我国土地承包经营权流转制度现状基础上，主要论述以家庭承包方式取得的承包经营权的流转完善的问题，提出完善我国农村土地承包经营权流转制度的主要对策。本文篇幅有限，只能提出一定的建议，具体的实施方法还需要进一步探讨，在今后的学习过程中不断地研究和探索。望各位老师批评指正。

参考文献

[1]杨佳.湖北省农村土地承包经营权流转市场研究[D].华中农业大学.2009年

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