我国环境行政公益诉讼原告资格研究

 引言

改革开放以来，我国公民的环保意识随着经济的发展而不断觉醒，环境保护逐渐成为全社会关注的焦点问题。相比较域外环境法治建设而言，我国的法制化进程已经相当迅速，针对环境污染问题颁布了一系列法律法规并且建立了相当完善的法律制度体系，但是实践效果却总是差强人意。静心深思，这一问题的症结在于我国的环境执法机构并没有严格执行相关法律法规。新修订的《环境保护法》中赋予了政府大量的环境保护职责和权力，但是由于缺乏必要的制约方式，很多机关在行政活动中会出于各种的原因作出损害环境的违法行政行为。基于以上原因，应当赋予更多主体环境公益诉讼的原告资格，以私权制约公权，以公权制约公权，达到对环境行政权行使监督的目的，保证社会的平稳运行。

一、环境行政公益诉讼原告资格概述

    （一）原告资格在环境行政公益诉讼中的地位

古罗马法谚有云：“没有原告就没有法官”，此句古彦道出了原告在整个诉讼制度中的重要地位。同理，原告资格在环境行政公益诉讼制度中亦属于核心问题。原告向法院提起诉讼是启动整个司法程序的必要条件，而原告资格又是衡量原告是否适格的标准之一。由此可以看出，建立环境行政公益诉讼制度的前提条件就是首先解决原告资格的问题。

    在我国行政法理论界，关于原告资格的理论还是比较多的，例如：“限制说”、“利益说”、“条件说”等。而从实务界的做法和综合我国《行政诉讼法》第2条和第25条之规定来看，我国司法实务中所采用的是“利害关系人”标准。此项标准有两个前提要件 ：一是原告提请法院保护的权利必须是实体性权利。二是此项实体性权利必须为原告所专有。

    环境行政公益诉讼从本质上看仍是行政诉讼，一般而言，对其原告资格认定的标准应当被囊括在普通行政诉讼原告资格标准的框架之内。因此正如上文所述，我国环境行政公益诉讼原告资格标准的确定所应采取的是“利害关系人”标准。但是伴随着市场和工业的快速扩展，以及全球化进程的不断加快，公共环境污染侵害集体利益的案例大量涌现，这昭示着生活中的每一个人都可能成为公共环境污染潜在的侵权对象。所以如果想要保护环境公共利益，环境行政公益诉讼原告资格必须突破现有的行政诉讼原告资格标准，放宽和丰富现有的行政诉讼原告资格范围和种类。[1]

    （二）环境行政公益诉讼原告资格确立之必要性 

    1.环境保护执法的要求

行政诉讼的目的是为了对违法和明显不合理的行政行为进行补救，并给予行政相对人司法救济的可能。作为行政诉讼的一类。环境行政公益诉讼自然也脱离不了这个根本目的。

我国最新修订的《环境保护法》中规定了公民、法人和其他组织有权依法享有获取信息、参与监督公共环境和就环境污染向有关部门举报的权利，与此同时，也赋予了政府更多的对于环境保护的监督检查管理职责。但是该法在规定中却回避了极为重要的问题：即哪些主体对政府违法行为和明显不合理行为损害环境公共利益能够提起诉讼。这一制度的确实就使得现如今的环境公益保护落入了人人都想保护，但是却很难从法律制度层面获得权益保障的尴尬境地。因此建立行之有效的环境行政公益诉讼制度，解决好原告资格问题，不仅仅可以保护公共环境，而且可以制约行政机关对权力滥用，从根本上维护公共利益，实现社会的公平、公正。

    2.环境损害特征的要求

环境侵权不同于一般侵权，它的损害范围相对传统意义上的侵权责任来说更加广泛。其内涵有两点：第一，环境污染侵权的对象往往不是特定的人或组织，而是一般主体。比如大气污染，就很难确定直接侵犯了哪一特定主体的利益，但是通过科学的评估测量却很可以得出哪些主体因此受到了影响。第二，环境污染侵犯的不仅仅是传统法学理论中所认可的财产权利和人身权利，更多的是因环境污染而被影响的生存环境权利。虽然这些权利在法律上并有具体明确的规定，但是作为人权的一类，该种权利在现实生活中是真实存在的，而且也应当得到法律的承认与保护。政府作为行使公共权力的部门，如果存在违法或者明显不合理的环境行政行为，那么就会在很大程度上侵害了公共环境权益。作为公共环境权益的的享有者将会因此遭受损失。但是因为现行行政法的“利害关系人”的标准过于狭隘，因此将成为因受到行政行为间接影响的受侵害者提起诉讼的门槛。所以无论是从追求公平正义的角度出发，或者是从保障实体环境公共权益而论，在法律中明确和细化哪些主体可以为了公共环境权益向法院提起环境行政公益诉讼的起诉标准是至关重要的。

环境污染对公共环境的破坏通常会随着时间的流逝逐渐而展现它的破坏性，其对财产和人身的损害亦是如此。传统行政诉讼理论都侧重于这样一个主流观点：行政诉讼的主要目的是补救行政机关的违法行为及对受损害人进行事后的救济。但是因为环境污染的不易治理和环境的不可恢复性，我们针对环境的保护宜从预防的角度展开，这样就可以用较小的投入获得更大的社会效果。同时也能对现阶段我国“先污染治理”的畸形发展道路进行监督，从而为将来的治理节约大量的社会投入成本。[2]

环境污染还有两个特征是传统行政理论所不能兼容的。第一是间接性，即环境污染通常是通过污染小环境或者整个生态系统从而间接影响人们的生产生活。第二是在现实生活中除非环境污染发生的特别严重，否则人们是不可能凭借自身力量在短时间内察觉出的，即环境污染的隐蔽性较强。而作为环境保护部门无论是环境监测手段还是技术检测水平都远远强于普通相关主体。所以如果可以通过环境行政公益诉讼这一制度，利用适格的诉讼主体监督和督促相关部门积极和谨慎的行使自己职权，那么就能够达到该制度的目的之一，同时也可以避免因出现受到间接影响的当事人不能提起诉讼而形成的显失公平的事实。因此为了保护受侵害人的合法权益，有必要逐步放宽环境公益行政诉讼原告主体资格。

     二、我国环境行政公益诉讼原告资格实践的不足

    （一）立法上的缺陷

    我国是成文法国家，宪法作为我国的根本大法，具有最高的法律效力。但是环境权却并没有在我国环境立法体系的最高位阶的宪法中得到体现，关于环境的内容也只有《宪法》第9条第2款和第26条第1款中做出了相关规定，具体如下：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物，禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”“国家保护和改善生活环境和生态，防止污染和其他公害。”从这两个条款看来，我国宪法只是赋予了政府保护公公环境的义务，并没有提出如果环境公共权益因政府行为遭受损害的解决办法和对政府承担义务进行监督的主体，也没有规定环境行政公益诉讼制度。因此仅凭现有的宪法中关于环境的规定，不足以保障环境公共权益，而环境行政公益诉讼原告资格当然更无从谈起。

从部门法来看，《环境保护法》是我国目前环境法律体系的基本法，也是对环境保护规定最为全面的综合性法律。但是在此部法律中同样找不到相关的环境行政公益诉讼的规定。《环境保护法》第57条和第58条分别规定了“公民、法人和其他组织发现政府环保部门不作为的举报权利”以及“符合条件的社会组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼”。综合这两条规定来看，虽然我国已经在法条方面确定了法定主体对环境公益一定的监督和保护的权利，但是对于污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为是否包括政府相关环保部门的作为和不作为的违法行为及严重不合理行为，却并没有具体明确的规定。而且从以往至目前的司法实践中来看，法院在受理此类案件时，尤其是涉及环境公益诉讼案件时往往会对法律规定作出狭义的理解。因此环境行政公益诉讼在我国的发展明显迟，。公民、法人和其他组织对于环境公益的权利救济落空。并没有达到权利义务的平等。[3]

环境公益诉讼是行政诉讼的一个分支。但是《行政诉讼法》并没有直接明确的规定环境行政公益诉讼制度。长期以来，我国的行政法理论领域和实务界因各种各样的原因，对行政诉讼原告主体资格都持着“利害关系人”标准，而且这一标准在法条当中也有明确的规定。《行政诉讼法》第2条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关的工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依据本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》25条第1款规定：“行政机关的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼”。相比较旧《行政诉讼法》，现行《行政诉讼法》将原告资格范围从行政相对人扩大至行政相关人，解决了起诉人在具体行政行为侵犯其合法权益时是否具有提起行政诉讼的资格问题。但对于行政机关侵犯公共权益的行政行为，现行的法律规定对此并没有规定，因此在我国，相关主体若想以提起诉讼的方式来监督政府的行政公益行为是于法无据的，环境行政公益诉讼自然也就没有相关法律的支持。

    （二）司法实践中的不足

    首先，在我国行政诉讼司法实务中，行政诉讼主体是否适格的标准是“利害关系人”标准，即当行政机关或者其工作人员作出的行政行为侵犯了有关主体的合法权利时，主体才是行政诉讼适格的主体。因此，虽然在以往的实践案例中，不少公民或者社会组织向法院提起过环境行政公益诉讼，但是结果往往都是以不予立案而告终。

    其次，我国是成文法国家，判例在我国的作用只具有参考价值，不能直接援引。但是因为环境行政公益诉讼原告资格没有条文和标准规定，因此造成我国法院受理此类案件标准的混乱。例如，何为“重大影响”，“有无利害关系”该如何确定，“间接影响”到何种程度可以立案等，这一类问题均没有具体而明确的规定。加之现如今的法院不想做“出头鸟”，只能拒绝受理案件或驳回起诉，免于自己处于“吃力不讨好”的尴尬境地。

    三、域外环境行政公益诉讼原告资格的借鉴

    （一）域外环境行政公益诉讼原告主体资格

    在我国，环境行政公益诉讼制度一直难以建立的一个主要原因是该种诉讼无法满足传统行政诉讼对原告与被诉行政行为之间“直接利害关系"的要求。可以这样说，只要能够突破传统行政诉讼法对原告资格的限制，那么建立环境行政公益诉讼制度就不再是“水中花，镜中月”。

    从历史渊源看，西方的公益诉讼起源于古罗马时代。在古罗马法中，“私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起; 公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。”在古罗马时代，法律所规定的公益诉讼原告资格十分宽泛，然而进入到近代社会以来，因为国家集权、经济发展等众多要素的制约，公益诉讼渐趋式微，公益诉讼原告资格的取得也被压缩在一个相当狭隘的范围内。但是伴随着社会的发展，公众对于非经济利益和非私人利益更加关注，对公共利益保护观念的转变，使得近代社会以来的传统行政理论受到极大冲击，新的理论逐渐产生并兴起。在新旧理论的不断碰撞和融合的过程中，域外环境行政公益诉讼原告资格逐渐明确。[4]

    1.美国环境行政公益诉讼原告主体资格

    作为一个高度自由的发达资本主义国家，美国一直是法律制度的创新地之一。公益诉讼也起源于此，而且美国的环境行政公益诉讼的完善程度至今位居世界前列。

    在美国，关于原告资格的规定主要来源于宪法、成文法和判例。众所周知，宪法的制定原则是抽象性和原则性，而美国又是判例法国家，因此虽有成文法，但是审判主要仍是援引案例。所以美国的环境行政公益诉讼原告资格的具体标准一般从判例得出。在行政公益诉讼方面，原告资格的确定最先是依据 1943 年纽约州工业联合会诉伊克斯案件中确立的私人检察总长理论。在该案中，法院针对被告的价格决定并没有侵犯原告的利益抗辩理由，提出如下观点：“国会为了保护公共利益，可以授权检察总长对行政机关的行为申请司法审查，国会也有权以法律指定其他当事人作为私人检察总长，主张公共利益。”得到这样指定的当事人能够以私人检察官的身份向法院提起公益诉讼，而不论其与被诉行政行为是否具有利害关系，就此美国形成了检查总长是原告，公民为举报告发人的行政公益诉讼局面。

紧随其后的1970年《清洁空气法》和1972年《清洁水法》对环境行政公益诉讼做出了具体明确的规定。其中《清洁空气法》将环境行政公益诉讼主体范围扩大到了“任何公民”，而起诉对象可以是包括了美国政府机关在内的任何组织、机构和个人。相比较而言，《清洁水法》中规定的环境行政公益诉讼主体则受限颇多，该法中将主体资格和“实际损害”相联系，即原告必须是权益可能受到影响的公民，并且这种影响要具备严重性和紧迫性。同时原告要证明自己的利益和损害的环境或自然资源的行为有着合理而具体的联系，非合理或抽象的联系法律并不认可。

美国的环境公益诉讼分为两类，一类是针对违反环境保护义务的排污企业而提起的公民诉讼，另外一类则是针对没有履行法定职责的政府机关而提起的行政诉讼，而后者就是本文所要讨论的环境行政公益诉讼。该制度强化了司法机关对行政机关的司法审查，扩大了行政诉讼的受案范围。

    2.英国环境行政公益诉讼原告主体资格

相比较美国发展到后来任何公民都可以提起环境行政公益诉讼，英国对于环境行政公益诉讼原告资格要严格不少。英国通过判例和法律条文专设检察总长一职，且规定只有身居此位的主体才可以提起环境行政公益诉讼。该项规则源于1977 年英国的司法改革，此次的司法改革对原告的起诉条件做了修改：“除非法院认为申请人与申请事项有充分的利益关系，不然不予批准申请许可。”自此“充分的利益关系”成为认定环境行政公益诉讼原告资格的审查标准，而且因为这项标准的模糊性，赋予了法官更多的自由裁量权，原告资格自然变得宽松和自由，司法诉讼的门槛也因此降低，从而使得英国的环境行政公益诉讼原告资格建构有了重大的突破。

    英国的检察总长制度是由法律赋予一个与案件利益没有直接利害关系的主体特殊的资格。当公共利益遭受损害时，公民、法人及其他组织可以向检察总长举报，检察总长在综合考虑个方面的因素，针对所造成的损失进行评估。若满足相应的条件，那么就按照法律所赋予的权力向法院提起环境行政公益诉讼，从而使得环境公益免遭破坏。当然如果申请人认为检察总长并没有履行实行法律所赋予他的职责，那么公民个人在检查总长的应允下也是可以以自己的身份提起环境行政公益诉讼的，但是在此之前有一个限制条件，那就是公民提起的环境行政公益诉讼的主要目的是为了保护环境公益，并不仅单纯出于为了自己的私益。如此一来，虽然公民没有真正意义上的原告资格，但是却通过借助检察总长的公权力来捍卫公共环境，与美国“公民诉讼”起到了相通的法律效果。

    3.法国环境公益诉讼原告主体资格

    法国的环境行政公益诉讼又称为“越权之诉”，它是指社会团体为了公益从而针对政府在环境执法的过程中的过失行为、违法行为、不作为行为以及渎职行为提起的一种撤销违法行政决定的诉讼，本质上任然属于行政诉讼中的一种。

    “越权之诉”分为两种，一种是类似传统意义上的行政诉讼，即“有直接利害关系”的当事人认为行政机关的行政行为侵犯了自己合法权益而提起的诉讼。一种是我们所讨论的，当没有“直接利害关系”时适格主体提起的环境行政公益诉讼。法国的“越权之诉”所确定的环境行政诉讼原告主体资格是以“利益”为衡量标准的，当然法国的衡量标准并不同于我国狭义的解释，他们的解释是宽泛的。正如法国最高院指出：“即使法律中排除了当事人申诉的资格，但是不能剥夺当事人正当提起诉讼（越权之诉）的权利；只有在法律明文规定不允许该当事人正当的提起越权之诉的，当事人的申诉权才会受到这方面的限制”

    4.德国环境行政诉讼原告资格

    作为我国法律制度的老师，德国的环境公益诉讼有着极其严密和系统的规定。它是通过丰富原告的类型从而扩大环境行政公益诉讼原告资格。德国的公益诉讼分为两种，一种是任何公民都可以基于宪法权利受到侵害提起的“宪法诉讼”，另一种则是专门以保护公共环境为主要目标的“团体诉讼”。从具体规定和实践中看，德国奉行的团体诉讼具备以下特征。第一，团体诉讼提出诉讼的前提是基于公共利益保护的需要，而绝不能是出于保护私人利益的主观意图，如果社会团体以集体的名义帮助个人获得私人利益而提出诉讼，则被认定是不合法的。第二，法律对能作为原告提出团体诉讼的主体做了一定的要求。能提起团体诉讼的社会团体必须在其章程中明确规定其社团的活动宗旨是保护环境，一般偶为的环境保护活动或附带的自然资源保护活动并不能被认定为“以保护环境为目的”，并且该团体要切实参与或开展过环境保护的实际活动，而不是一个空壳环保组织。这样做的目的是为了确保该社会团体能够掌握专业的环境保护知识，从而能有效代表环境公益提起环境公益诉讼。第三，法院不再审查政府的行政行为是否实际损害该社会团体的直接现实利益，只要客观行为违法，法院就可以撤销违法的决定，即无需审查诉讼主体主观权益是否受到侵害，而是只要审查行政机构的行政行为是否合法。第四，团体诉讼和公民诉讼可以并行不悖。如果政府的行政行为既牵涉个人利益又涉及公共利益，社会团体可以以保护公共利益为由提起团体诉讼，而个人也可以出于对个人利益的保护提起个人诉讼，两者之间可以并存，不存在重复和冲突的问题。

    （二）域外环境行政公益诉讼原告资格的共性

    通过对上述域外国家关于环境行政公益诉讼原告资格制度的考察，我们不难发现，虽然不同法系的国家拥有不同的法律传统和法律制度，但是环境行政公益诉讼门槛却随着时代的发展而逐步减低，诉讼主体也趋向于多元化。因此尽管各个国家的环境行政公益诉讼的发展道路不同，但是我们仍能从其中总结出具有规律性的启示。

    1.诉讼主体的广泛性

    在域外的环境行政公益诉讼中，原告并不仅仅只限于私益受到侵害的特定人，而是只要行政机关违法行为存在，且造成了不利影响，无论是人身的，物质的亦或是精神的，那么有关主体出于对公益的保护都可以提起环境行政公益诉讼。这也可以看出行政诉讼的价值观从“事后救济”逐步转化为“保护相对人利益，监督行政机关合法、合理的行使权力”。

    2、以利益关系为核心

    这里的“利益关系”是作狭义理解的“利害关系”的扩大。在确定环境行政公益诉讼原告资格的标准上，各国不约而同的将狭义的“利害关系”扩大为“利益关系”，即当事人如果想要获得环境行政公益诉讼原告主体资格，那么不再需要证明自己与受到的损失具有直接的实体上的权利，而是只要证明因该行政行为而遭受了利益上的侵害。另外，利益原则还具有有效的兼顾诉讼资格与防止诉权滥用的功能，有“被诉行政行为导致的合法利益的实际损失”作为环境行政公益诉讼原告资格的底线，可以有效制止诉权滥用的情况出现。

    3.将检察机关纳入环境行政公益诉讼中

    传统意义上的检察机关活跃于刑事诉讼领域，但是随着公益领域的重视程度加强，检察机关因其特有的公共诉讼职权而备受关注。检查机关在行使刑事诉讼权力的时候就是在代表国家利益和公众利益，如果为了公众利益在环境行政公益诉讼中赋予检察机关原告地位，那么这也是无可厚非，而且世界上的绝大多数国家确实尝试着这么做了，其实践效果也是非常好的，因此强化检察机关在环境行政公益诉讼中的原告地位，这也是时代的趋势之一。

    四、我国环境行政公益诉讼原告资格的构建

    （一）原告资格范围的确定

    环境行政公益诉讼原告资格问题的重点在于：哪些主体可以明确获得环境行政公益诉讼原告资格。在这个问题上有三类不同的观点，第一是只建立检察机关提起环境行政公益诉讼的制度。即以公权力对抗公权力。第二是只建立由自然人、法人及其他组织提起环境行政公益诉讼的模式，即建立民众诉讼制度。第三类观点认为前两者应当并存。这三类模式各有优缺点，且如果要建立这三种模式，必须解决两个关键点，其一检察院是否可以取得环境行政公益诉讼原告主体资格的能力问题，其二是民众是否有资格有能力获得环境行政公益诉讼主体资格。域外的环境行政公益诉讼主体资格制度已经相当完善，我国是可以拿来借鉴的，所谓他山之石可以攻玉。但是正如北京大学法学院沈岿教授所指出，“对于我国环境公益诉讼原告资格的分析，既不能出于臆想和想象，也不能单单援引他山之石，而必须基于我们当前拥有的规则之上。”下文将借助国外的立法经验并结我国现实情况，分别阐释哪些主体可以获得环境行政公益原告主体资格，为我国环境行政公益诉讼的构建略尽绵薄之力。

    1.公民原告资格的正当性

    公民是否能够担任环境行政公益诉讼原告一直是备受争议的话题。持肯定意见的人认为：首先，公民作为国家的一份子，诉讼权利能力是国家法律所赋予的，而且其诉讼权利在宪法上也得到了承认。虽然过去公民一直没有得到环境行政公益诉讼的原告资格，但那是限于当时社会实际发展情况。现如今随着人们对“非经济”因素的关注程度加大，人们有能力担任环境行政公益诉讼原告。因此应担赋予公民环境行政公益诉讼原告资格。其次，环境行政公益诉讼作为行政诉讼的一类，具有行政诉讼的强烈特征。在当今时代，行政诉讼的主流价值观逐渐从“利用事后补救措施保障被行政行为侵害的合法权益”变化为“保障合法权益，监督行政机关的行政行为”，因此公民担任环境行政公益诉讼原告的目的不仅仅是为了维护相关的公共环境权益，也是为了更好更广泛的监督政府的行政行为，同时符合我国“以权利制约权力”的控权思想。最后，公民的私人环境权益和社会的公共环境权益密切相关，二者直接或者间接的相互影响。再者，基于环境的特殊性，环境公共权益本就是私人环境权益的集合体。当公共环境权利受到侵害时，个人权利亦会被牵涉其中。因此公民拥有环境行政公益诉讼原告资格是无可厚非的。

    但是还是有针对公民获得环境行政公益诉讼原告资格提出的反对意见，原因如下：首先，公民的诉讼能力有限，并不能达到环境行政公益诉讼目的。因为多种因素影响，我国的法治基础并没有西方国家的那般深厚，所以公民的法治素养十分薄弱，对平等主体之间的民事诉尚且不能做到游刃有余，更何况不平等主体之间的行政诉讼。其次，赋予公民环境行政公益诉讼原告资格，容易导致滥诉的产生，浪费本就稀缺的司法资源。例如在民事领域中以打假为生的“职业打假人”，这种现象在将环境行政公益诉讼原告资格赋予公民后，就极有可能在今后的司法实践中出现。

    由公民提起环境行政公益诉讼的做法现在也是世界的主流趋势之一，本文也赞同这一做法。因为任何一项法律制度在创制之初都不是尽善尽美的，当它作用于实践当中时必然会产生这样或那样的问题。但是时间会慢慢的修补这些不尽如人意之处，而且立法与实践是相互促进的，没有实践的积累与审查，永远不会清楚的知道立法的缺陷和漏洞。因此不能因为实体和程序上的困难，就全面否定公民的环境行政公益诉讼原告资格。而且对于环境的破坏，生活于其间的公民是最有体会，也是最灵敏的。公民可以通过点点的小事感知到环境的轻微改变，但是环保部门和检查机关限于经济成本和人力的制约，只有当环境破坏事件发酵至一定程度的时候才可以引起他们的注意。赋予公民环境行政公益诉讼原告资格，一方面可以防范于未然，防止环境污染的扩大化，另一方面也可以借由公民对相关环境保护部门进行监督，实现行政权力行使公开、透明。

    2.社会团体原告资格的正当性

    针对社会团体拥有我国环境行政公益诉讼原告资格的异议较小，其原因有以下几点：第一，《环境保护法》第58条规定“对污染环境、破坏生态损害社会公共利益的行为符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续5年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”社会团体获得环境行政公益诉讼原告资格已经在法律上有了定论。第二，社会团体不以盈利为目的，这与公益诉讼的理念十分相符。他们共同的出发点都是为了保护环境。[5]第三，因为环境诉讼耗时、耗力、耗财，社会团体比相比个人而言，在这些方面更加具有优势。同时社会团体的会员中有具有专业知识的人，比之一般公民的法律素养，社团成员更胜一筹。第四，无论社会团体有多大，相比较行政机构而言，它始终属于私权领域范畴。以权利制约权力，不但使得监督更加透明化，而且也符合行政诉讼主流价值观。

    3.检察机关环境行政公益诉讼原告资格

    检察机关是争议最大的一个，其主要的争议点在于：首先，检察机关如果作为原告，那么其监督权力和诉讼权利就会相互重叠，造成检察机关的中立性丧失，这样有损检察机关的权威性。其次，对于我国现在的法律体系来说，检察机关担任环境行政公益诉讼原告是越权行为，已经超越了行政诉讼检察监督不能干预的应有界线。身任检察之职，却行越权之实，程序上的违法带来的自然是实体法中权利的无效。再次，目前我国检察机关虽然是独立于任何机构，但是现实中，检察机关并没有绝对意义上的独立性，这就有可能造成公益起诉阶段官官相护情形的出现。[6]

    虽然对于检察机关担任环境公益诉讼原告资格的异议众多，但是本文认为，检察机关应该可以具备环境行政公益诉讼原告资格。理由如下：第一，检察机关有着公民和社会团体所没有的优势，首先，诉讼和办案的经验，检察机关的其中一项职责就是提起诉讼，法律所赋予的这项职责和义务，使得检察机关拥有一套行之有效的内部诉讼程序，这是公民和法人所不能相比的。其次，检察机关是公权力，被诉行政机关也是公权力，用公权力对抗公权力，可以避免因为私权力与公权力之间力量悬殊造成的诉讼主体缺位的可能。第二，近来行政权的扩张已是一个不容忽略的问题，作为与行政权并立的司法权却不断的萎缩。无论是从理论还是在实践中，司法权都应当从多方面限制行政权的扩张，实现二者的相互制衡，以此保证公民的公平、自由不受侵害。检察机关作为国家的法定司法机关，利用提起环境行政公益诉讼的契机，进一步强化对行政机关的监督。第三，检察机关的公诉权的本质是为了公共利益，正与环境行政公益诉讼的初衷不谋而合。这也是利用公权力保障人权和程序公正的需要。

综上所述，我国若要建构环境行政公益诉讼制度，不仅仅应当明确现有主体的范围，还应当从主体的丰富度想办法，赋予多层次，多种类主体适格的诉讼地位，这才能真正达成建构这一制度的真正目的。

    （二）原告资格制度设计

    上文已经确定了环境行政公益诉讼原告的范围，但是仅仅只是确定范围并不完全够，这并不能完全解决环境行政公益诉讼原告资格问题，我们还应从法律制度层面寻找到有力的支持点，以下是关于环境行政公益诉讼原告资格制度的建构设想：

    1.公民提起环境行政公益诉讼的制度设计

    （1）诉前程序选择。在赋予公民环境行政公益诉讼原告资格的同时，不能将其与检察院提起环境公益诉讼制度截然分开。因为并不是所有公民都有时间和精力提起诉讼，如果在制度中设计一个诉前程序的选择，即公民在以自己名义提起环境行政公益诉讼前先向检察院检举，由检察院提起相关诉讼。这样就可以将两类诉讼制度相连接，既解决了公民诉讼的弊端，同时使得诉讼更加弹性化。

    （2）法律援助。环境行政公益诉讼归根结底还是行政诉讼，行政诉讼本质属性是“民告官”，公民永远处于弱势的诉讼地位。针对双方悬殊的力量对比和该诉讼的本质属于公益诉讼，国家应当提供法律援助。诉讼是一门极其专业的学问，非专业的法律人士不能胜任，因此有必要对提起诉讼的公民提供免费的代理律师帮助。针对诉讼费用，应当提供专项资金支持，以此减少公民对这方面的顾虑。[7]

    （3）举证责任分配。目前我国行政诉讼的举证责任制度是“举证责任倒置”，公民只限于对事实和程序的初步举证，只要证明自身权益可能或者已经受到侵害的事实和程序性的事项。环境行政公益诉讼也应当使用这一举证责任，即只要证明行政行为有损公益环境的事实。而作为被告的行政机关则还是应当按照行政诉讼的证明责任，就其行政行为与环境受到侵害的事实或可能受到侵害的危险之间没有因果关系，其行政行为合法进行举证。[8]

    2.社会团体提起环境行政公益诉讼的制度设计

    社会团体归根结底还是私主体，因此对于社会团体提起的环境行政公益诉讼应当给予其与公民相同的保障。但是因为相比较公民来说，社会团体在一些方面还是有些优势地位，因此可以适当的变更保障制度。

    （1）诉前程序选择。面对行政机关违反造成的环境污染时，因为拥有公民的所不具有的一些优势，因此社会团体既可以以自己的名义向法院提起诉讼，也可以向检察机关举报，请求检察机关提起环境行政公益诉讼。另一方面，社会团体也可以接受来自公民的求助，在公民的请求下以自己的名义或者共同提起环境行政公益诉讼。

    （2）诉前行政救济。在现今的社会，社会团体在社会的影响力远远大于公民个人是不可否认的。如果公民个人想行政机关提起诉前的行政救济，那效率必定是极其低下的。但社会团体则不同，若其向行政机关提起诉前救济，必定会使得行政机关感觉到一定的压力。因此，在社会团体向法院提起诉讼前，应当先向行政机关提起书面的请求改正违法行为的建议书，在行政机关不予答复或者拒不改正的情况下，再行提起诉讼。这样既节约了司法资源，又可以给司法机关一个改过的机会。

    3.检察机关提起环境行政公益诉讼的制度设计

    2014年习近平总书记在中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议提出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中提到了“要探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这为今后确立检察机关提起环境行政公益诉讼制度奠定了政治基础。[9]

    （1）前置程序设计。此项前置程序设计和社会团体的前置程序相通，都是在诉前以书面的形式通知行政机关改正其错误的行为。而且在检察机关提起环境行政公益诉讼制度中增加前置程序，无论是对诉讼的最终目的，还是从经济角度来说，都是所必需的。这既有利于提高效率，同时也可以尽量避免司法资源的浪费 。

    （2）提起方式。检察机关提起环境行政公益诉讼的情形大致分为两类，一类是自行提起，即检察机关自行发现和掌握了一定证据，履行了前置程序，然后再向法院提起诉讼。一类是依申请提起，就是以其他主体的申请为前提条件。

    （3）举证责任。虽然检察机关在提起环境行政公益诉讼时，相比较公民和社会团体而言更有优势，但是却不应让其承担比其他两主体更高的举证责任。一是为了不增加其诉累，保障司法资源的不浪费，二是如果提高证明责任，那就有提高环境行政诉讼门槛之嫌。

   结语

    随着我国公民意识的提高，国内出现了许多针对行政机关侵害公共环境而提起的诉讼。但是在传统的行政诉讼原告资格的局限下，绝大多数的环境行政公益诉讼都无疾而终。但是伴随着工业时代步伐的加快，公共环境污染在我国频繁发生，部分生态圈功能已经完全丧失。因此必须突破传统的行政诉讼理论。加快建立健全相关的环境行政公益诉讼制度。原告资格作为诉讼的启动条件之一，理顺当然应当先予解决。

    本文在通过对域外国家的环境公益诉讼制度的借鉴，结合我国的基础国情，得出了我国应当赋予公民、社会团体和检察机关相应的诉讼地位，并结合我国的基础国情，对我国如何设计环境行政公益诉讼制度给出了自己的制度设想。当然一项法律制度的创建并不是一蹴而就的，需要实践和多种理论的相互支持。本文只是浅显的的自身的认知出发，给出了自己的建议，希望能对制度的建立有所帮助，从而更好地保护环境。

注    释

1.刘海鹏.环境行政公益诉讼原告资格的构建[D].长春：长春理工大学，2013.

2.邹玉榕.环境行政公益诉讼的原告资格[J].福建法学，2013（4）.

    3.杨敬.我国环境行政公益诉讼原告资格研究[D].吉林：吉林大学，2015.

    4.王灿发.环境公益难在哪儿？[N].人民日报，2013-5-18.

    5.胡宜奎.论公益诉讼原告的扩张[J].学术界，2011（1）.

    6.王勇.论环境行政公益诉讼的启动机制[D].合肥：安徽大学，2013.

    7.朱汉卿.检察机关的行政公益诉讼原告人的资格探讨—以民事诉讼法修正案的颁布、民事公益诉讼的确立为契机[J].江汉大学学报，2013（1）.

    8.张彦菁.论我国环境行政公益诉讼制度的构建.[D]合肥：安徽大学，2013.

    9.朱娟.进一步完善环境公益诉讼制度研究.[D]昆明：云南大学，2015.

10.秦天宝，段帷帷.论我国环境行政公益诉讼制度的发展—以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例[J].环境保护，2015（1）.

参考文献

    [1]别涛.环境公益诉讼[M].北京：法律出版社，2007.

    [2]王珂谨.行政公益诉讼制度研究[M].济南：山东大学出版社，2009.

    [3]徐祥民，胡中华，梅宏.环境公益诉讼研究：以制度为中心[M].北京：中国法制出版社，2009.

    [4]秦天宝，段帷帷.论我国环境行政公益诉讼制度的发展—以全国首例检察机关提起环境行政公益诉讼案为例[J].环境保护，2015（1）.

    [5]王灿发.环境公益难在哪儿？[N].人民日报，2013-5-18.

    [6]王彬辉.新《环境保护法》规范下的环境公益诉讼制度的构建[J].环境保护，2014（10）.

    [7]周珂，陈徽.新修订《环境保护法》向环境污染宣战[J].环境保护，2014（11）.

    [8]王树义，尹媛媛.论中国环境公益诉讼制度之原告选择[J].河南财经大学学报，2012（11）.

    [9]胡宜奎.论公益诉讼原告的扩张[J].学术界，2011（1）.

    [10]朱汉卿.检察机关的行政公益诉讼原告人的资格探讨—以民事诉讼法修正案的颁布、民事公益诉讼的确立为契机[J].江汉大学学报，2013（1）.

    [11]杨敬.我国环境行政公益诉讼原告资格研究[D].吉林：吉林大学，2015.

    [12]王勇.论环境行政公益诉讼的启动机制[D].合肥：安徽大学，2013.

    [13]武呈彦.论我国环境行政公益诉讼的原告资格[D].沈阳：沈阳师范大学，2014.

    [14]张彦菁.论我国环境行政公益诉讼制度的构建[D].合肥：安徽大学，2013.