专车服务的法律规制研究
2017-10-23 16:55
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摘 要
近两年随着多家互联网平台相继推出专车业务，专车服务在我国大肆兴起。一方面专车服务凭借价格低、叫车易、服务好等优势受到消费者追捧，消费者享受到更加便捷的出行，专车服务也得到快速发展；另一方面，由于我国目前并没有专门针对专车这种服务形态进行界定，导致了专车在合法与违法的边缘游走。专车服务在满足社会发展的现实需求的同时又不符合我国现有法律法规的规定，自然引起各方舆论的不断争议，涉及的诸多法律问题也随之而来。关于专车的运营资格、专车的责任主体等等问题都引起法学界的热烈探讨。关于专车的法律规制，本文主要从专车的基本定义、优势和专车带来的相关问题等方面从法律角度进行分析，同时对“专车新政”加以评析，在此基础上建议加强对专车的行政管理，尽快出台相应的法律法规予以解决。
关键词 专车服务 法律地位 法律规制
Title: Study on the Legal Regulation of Private Car Service
Abstract
As the past two years ,a number of Internet platform launched the and makes it wantonly rise in our country. On the one hand, like the advantages of, such as low price, convenience and good service, also, consumers´ enjoyments let the business develop rapidly; on the other hand, because our country is not defining specifically for this car service form, thus the private car service is in the legal and illegal margin. Private car service to meet the practical needs of social development, however, does not conform to the provisions of existing laws and regulations of China. So it aroused the constant controversy of the parties to public opinion naturally, many legal issues involved are followed too. The operational qualification, the subject of responsibility of private car service, such as these kinds of questions , lead to a heated discussion on the legal profession. About the legal regulation of, this thesis contains three parts: First, analyzing from a legal point of view to basic facts, include advantages, disadvantages and definition. Second, evaluating the new policy of the private car service. Third, proposing suggestions to strengthen the administration of the private car service. As soon as possible the introduction of appropriate laws and regulations to resolve these puzzle.
Key word Private car service Legal status Legal regulation
目 录
（一）选题背景
“互联网+”模式推动了许多相关产业的发展，专车服务就是其中之一。专车服务以舒适、快捷、节约时间等特点成为人们越来越普遍接受的出行方式。专车出行显示了更高档次的服务质量，不仅包括了更高档次的车型、相对于传统出租车巡游式服务的“门到门”服务，还包括了更加贴心的专车司机服务等等。但是专车服务在一定程度上损害了原有传统出租车的既得利益，引起了传统出租车行业的强烈抵制。专车服务出现之初，还被当地政府视为“黑车”而遭到禁止。但是在我国“互联网+”模式的推动下，专车服务代表了新的生产力，它的出现和发展都是社会改革的必然方向。在我国，先后推出的专车服务有易到专车、滴滴专车、快的一号专车（现已和滴滴专车合并）、神州专车，以及来自美国的优步专车等等。对于专车服务问题主要有支持和反对两种不同的意见。支持者主要是从大众出行需求和改革现有出租车行业的运营模式角度出发，认为应当支持和鼓励专车服务；反对者则是从传统出租车司机的利益、乘客的出行安全以及政府监管等方面思量，认为应当严格限制专车服务。专车服务的推出赢得了广大市民的热烈欢迎，十分为一般公众所接受。但是专车服务作为行业创新的产物，它与国家和地方相关法律法规产生碰撞同样是不可避免的，因此专车服务的长远发展必然需要法律加以规制。总之，专车发展的潜力是巨大的，所要克服的困难也是多样的。
（二）选题意义
专车服务无论在国内还是国外都是一种新兴的交通服务运营模式，其在世界范围内也仅有五年的发展历程。新事物的产生总会带来利益纠纷和社会争议，但是不能因为存在争议就否认其存在的实际价值。专车服务的出现给传统出租车行业注入了活力，也带给了消费者新的体验。专车服务对于出行方式上的创新充分体现了共享经济下资源的有效配置，为资源紧缺的社会如何分配利用资源带来了启示。只要政府积极参与监管，共同完善管理体制，建立起行业秩序，其在服务质量、速度、成本以及个性化定制管理等方面的先天优势，势必会发展壮大成为一种优秀的公共交通模式。在其发展过程中，我们必须深刻认识到这种服务模式的利弊，完善与之相关的法律法规，建成一套完整的服务体系，才能令这个行业有序健康的发展。
（三）文献综述
我国目前还没有关于专车服务的专著、编著，学术成果多见于期刊文章、调查报告和大量的互联网资料。因此，本文的参考文献主要来自于国内的期刊文章学术论文以及互联网资料。《基于出租车管制背景下的专车市场研究》，以专车为研究对象，对其所遭遇的市场定位问题，基于管制背景，在对专车服务与出租车行业的服务方式、基本属性等方面进行对比的基础上，分析得出我国专车服务发展的同时，传统出租车行业会对其进行阻碍，政府应当理性对待的结论。认为专车服务在未来提供的服务不仅仅是空间上的位移，更是一种出行的享受；专车服务与传统出租车共存，共同进行竞争，才能满足市场上不同档次的需求，促进我国出租车行业的整体发展。《专车服务与出租汽车市场的法律规制》，为解决专车服务在中国出租车市场所遭遇的身份尴尬问题，综合考虑出租汽车服务的准公共性，对专车服务的现实需要以及合规性等因素展开探讨。提出通过完善法律法规、适度放松数量以及价格管制、加强质量安全管制等措施，对不合法专车服务行为进行引导、规范，实现专车服务市场的规范化。《网约专车监管对策研究》，针对专车服务当前主要存在的合法性、安全性及与传统出租车的利益冲出三方面问题，提出相应解决方案：完善立法，给予网约专车合法地位；加强管理，提升网约专车的安全性；平衡利益，专车与出租车错位竞争，实现差异化发展。
根据交通运输部拟定的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿）》的定义，网络预约出租汽车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，接入符合条件的车辆和驾驶员，通过整合供需信息，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。虽然《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法(征求意见稿）》对专车服务做出了明确定义，但是由于该部门规章还未颁布实施，因此仅能作为参考。就实际情况来说，专车服务主要有以下特点：第一、车辆包括绝大多数私家车和少量租赁车辆，车型一般是比出租车车型更为舒适的中高端车型；第二、收费较高，费用一般在传统出租车收费的两倍左右；第三、服务方式是网上预约，车辆在约定地点等候乘客；第四、服务质量相较于传统出租车更高。就其本质而言，专车服务是基于互联网平台建立起来的新型约租车服务。总体说来，专车服务可理解为不在道路上巡游揽客而通过通信、网络预约方式揽客，根据乘客的意愿行驶，并且按照行驶里程、时间或者是约定进行计费的车辆运营服务方式1；而且专车服务提供的是比传统出租车更加优越的服务和更加多元化的出行选择方式。
（二）专车服务平台公司的法律地位
专车服务平台公司法律地位的分析要从专车的经营模式入手进行研究。目前专车车辆的经营模式大致可以分为三类：第一类是专车服务公司直接提供车辆并雇佣司机进行专车服务；第二类是平台公司与现有的汽车租赁企业和劳务派遣企业合作，当乘客向平台公司提出用车需要时，通过一份“四方协议”，由平台公司代乘客同时向汽车租赁企业承租车辆、向劳务派遣企业雇用代驾司机，由此实现乘客的出行需要。所谓“四方协议”是指司机由劳务公司派遣，车辆由租车公司提供，由专车服务平台、乘客、租车公司、劳务公司四方依法签订协议，以合法方式提供专车运营服务，只不过派遣司机恰好是租赁汽车的所有者。第三类是私家车车主在网络平台进行注册，直接把本人及其车辆接入平台，然后开展互联网约车业务，费用由乘客通过打车软件支付给平台公司，公司再与车主及其他相关方结算。从经营模式来分析，乘客依自己的出行需求在打车软件上发出指示，专车服务平台依照指示寻找符合条件的司机和车辆。在这一过程中，乘客作为委托人与专车服务平台公司之间达成合意，成立居间合同。因此在专车服务过程中专车服务平台的地位类似于“居间人”。 居间是指居间人向委托人报告订立合同的机会或提供订立合同的媒介服务，并且由委托人支付报酬的合同制度。居间合同包括三大特征：第一，居间合同的目的是委托人自居间人处获得居间服务并向居间人支付报酬，居间人需要向委托人报告订立合同的机会并对报告内容的真实性可靠性负责，或者提供订立合同的服务；第二，居间人对委托人与第三人之间的合同通常情况下没有介入权，只负责向委托人提供订立合同的机会，或者在委托人与第三人缔约时居中调节促使缔约成功，但仍然是没有对合同的实质介入权；第三，居间合同是诺成、不要式的有偿合同，居间合同自双方达成合意是成立，居间人负有依委托人指示进行居间服务的义务2。
另外根据我国《合同法》的相关规定，居间人应当就有关订立合同的事项向委托人如实报告。若居间人存在故意隐瞒或提供虚假情况的行为，致使委托人利益受损，则不得要求支付报酬，同时应当承担相应的损害赔偿责任。据此分析，作为居间人的专车平台公司负有如下义务：首先平台公司负有对专车车辆和司机进行合理审查并为乘客提供真实信息的义务，并且不得隐瞒与合同相关的重要事实、不得提供虚假情况；其次若因为平台公司审查不严而损害乘客或专车司机的人身利益或财产利益，则平台公司应当承担相应的损害赔偿责任。
1.专车服务的优势
（1）打车方便。打车难是传统出租车行业一直存在的弊病，尤其在每天上下班的高峰时段或者在天气状况不佳、节假日、道路突发状况的时候，打车更加困难。究其原因，一方面是因为传统出租车行业属于政府特许经营的行业，出租车数量由政府严格控制，数量受限的出租车无法满足居民日益增长的打车需求；另一方面是因为出租司机沉重的“份子钱”，为了能够在交班之前赚更多钱，出租车司机往往会尽可能减少“空载”的亏本情况而选择顺路的乘客，乘客只能被动接受司机的选择，常常遭到司机的“挑客拒载”。专车服务的出现充分利用了私家车这一闲置车辆资源，不但缩短了候车时间而且极大程度地给了乘客选择的权利。乘客只需要在专车软件中输入自己所在位置及目的地即可，专车司机会在乘客所在地等候并直接将乘客送至目的地。相较于经常排队等候并且会因为不顺路而被拒载的车租车，随叫随到、任听差遣的专车的优势显而易见。
（2）专车司机负担较轻。传统出租车服务的经营模式大致也分为三类：第一类是承包经营模式，即出租车公司从政府部门获得出租车的经营权，司机则出资购车，承担运营费用，按月给公司上缴管理费；第二类是个体经营模式，即产权和经营权统一并由个体经营的模式，个体经营者在拥有车辆产权的基础上，直接从政府获得经营权，自主经营；第三类是公车公营模式，即产权和经营权统一并由公司规模经营，此模式的主要做法是公司从政府获得经营权，并由公司直接出资购买车辆，招聘司机，公司和司机的关系是一种纯粹的雇佣关系3。但是以上三种经营模式都迫使传统出租车司机每天向出租公司缴纳高昂的份子钱。据调查，出租车司机每天工作8小时的盈利只够支付份子钱，工作12小时才能保证收支基本平衡。而专车司机虽然也需要向专车服务公司缴纳一定的份子钱，但金额与每天的收益相关，若是司机没有收益就无须缴纳份子钱。而且专车司机与乘客之间是点对点的服务，非巡游式的揽客方式极大程度上减少了空车情况和燃油费用。这就使得专车司机减轻了沉重的费用负担。
（3）价格适宜。专车服务拥有其自身的专门性——便捷且高质量，因此也必然应当拥有一个与它的专门性相对应的高昂价格。与传统出租车收费相比，除了起步费和里程费比传统出租车更贵以外，专车服务还收取用时费、远距离加收费等，专车服务的费用一般在传统出租车收费的两倍左右4。但是自从专车服务推出以来，与之一块儿推出的还有大额的专车优惠券、抵用券。我国的专车服务大多通过为这种形式弥补了专车的价格劣势，其收费相较于传统的出租车行业收费并无太大差别。传统出租车存在诸多的不方便，乘客自然更愿意以相差无几的价格换取更加舒适的服务。
（4）服务质量高。从乘客的出行需求角度看，专车服务丰富了乘客的出行选择、提升了出行质量。专车服务的质量主要体现在以下几个方面：①车辆舒适度高。首先，用于提供专车服务的车辆大多都是价格较高的私家车，其中甚至不乏一些价格高昂的豪车，乘坐时的舒适度自然高于出租车。其次，专车服务的服务对象只是预约的乘客，这就避免了乘客拼车的情况，为乘客提供了更大的车内空间和乘坐舒适感。此外，还有一部分乘客选择专车仅仅是在某些正式场合需要一辆车来“装饰门面”。例如当需要出席重要会议时预约一辆高档豪车接送，则能够恰当体现乘客的身份。②司机服务态度好。专车司机普遍在上岗前接受过一系列礼仪培训，整体素质相较于传统出租车司机更高。例如乘客上车后司机会主动问好、在支付车费时，司机会提前下车为乘客开启车门，因此在乘坐专车时乘客会感觉更舒服。③乘车环境好。专车服务拥有的最显而易见的“天然优势”就是提供了许多人性化服务，打造了一个良好的乘车环境。专车车辆大多都配备了免费为乘客提供的纸巾和矿泉水，这对于忙碌的人们来说，无疑是一项温馨的服务。更高档的专车还提供水果、饮料、红酒、毛巾、车载无线网等等服务，让乘客体会到了真正的物有所值。
2.专车服务的不足
（1）扰乱车辆运营管理秩序。传统出租车行业普遍要面对监管部门的三重控制。首先，通过行政特许，政府对传统出租车的经营牌照进行数量控制；其次是服务质量控制，即对提供传统出租车服务的司机和车辆设定前置性安全标准，要求分别取得运营资质，并要购买达到一定保额的保险；最后是经济上的价格（费率）管制，即传统出租车服务提供者没有定价权，只能按照政府的定价模式、通过计价器收取乘客费用。对于出租车行业如此全面的监管，主要是在学理上人们认为，出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素，依靠市场机制并不能实现最优的社会福利水平，反而可能损害包括乘客安全在内的众多公共利益5。为了维护道路运输管理秩序，优化资源配置，保护各方当事人的合法权益，传统出租车行业的监管在全世界都是十分严格的。而专车服务恰巧游离在政府管控之外，则必将影响现有的统筹和规划。
（2）专车车辆不具备运营资格。在我国目前监管专车还属于法律空白的背景下，车辆是否具有运营资格成为各地执法部门判断专车合法与否的判断标准。根据《中华人民共和国道路运输条例》的相关规定，申请从事客运经营应当有与其经营业务相适应并经检测合格的车辆；有符合条件的驾驶人员和健全的安全生产管理制度，达到申请条件后还要向工商行政管理机关办理有关登记手续。或许专车服务公司经过申请具备了运营资格，但是从事专车服务的车辆大部分是私家车，从事客运经营的依据也仅是与专车公司签订的协议而非申请。这种经过当事人几方约定而成的运营资格与车辆运营资格需要经过申请获得的法律规定相违背，专车车辆并不具备运营的资格。另外，在2015年1月8日，交通运输部明确表态：专车服务对满足运输市场高品质、多样化、差异性需求具有积极作用。各类专车软件公司，应当遵循运输市场规则，承担应尽责任，禁止私家车接入平台参与经营。由此可见，交通运输部肯定了专车服务对传统城市客运服务的创新意义并鼓励其发展，但同时严格禁止私家车介入。
（3）专车司机身份审查不严格。2015年7月4日凌晨，北京市海淀区发生了一起滴滴专车司机强奸女乘客的案件。案发四个月后，司机郑某被判处有期徒刑四年。据悉，郑某曾数次被行政拘留及收容教育，且郑某注册的滴滴打车车辆信息也是通过网络搜索获得的虚假信息。该案发生后，专车司机身份审查问题立即引来社会各界的热议。当前，我国提供专车服务的企业对专车司机的审查十分简略。一般公司只要求司机在应聘时携带身份证、行车证、车辆行驶执照等证件进行审查，还有个别更严格一些的公司例如神州专车，要求提供公安机关开具的无犯罪记录证明以及正规医院开具的体检证明。只要以上初步审查通过则应聘成功。对待应聘成功的专车司机的方式大致可分为两类：第一类是初步审查通过即可成为专车司机；第二类是司机成功应聘后对其进行一定时间的集中培训，培训合格后方可上岗服务。具体培训内容涉及仪容仪表、谈吐举止、服务标准、商务礼仪及软件操作等旨在提高专车服务质量的众多方面。尽管这种审查机制在招聘司机方面十分便利，但是乘客只能通过专车服务平台了解专车司机的身份信息，这种情况对乘客的人身以及财产安全存在极大的安全隐患。
（4）乘客对专车责任主体认识不清。专车服务中存在的责任分配问题主要体现在“四方协议”中，下面就对“四方协议”进行分析：在此协议中，乘客相当于同时与租车公司和劳务公司签订了租赁合同和劳务合同——乘客支付租赁汽车的费用、汽车租赁车公司提供用于服务的汽车，乘客成为汽车租赁公司的承租人；劳务公司指派司机提供服务、乘客支付劳务费，驾驶员成为乘客从劳务公司雇佣代其驾车的雇佣对象。根据《汽车租赁管理规定》，汽车租赁不得提供驾驶劳务，而“四方协议”恰好规避了这一法律限制，因此车主用自己的私家车提供专车服务则是合理的。从表面看“四方协议”使专车服务平台合理合法，但却使乘客承担了事故责任。根据《道路交通安全法》、《合同法》、《保险法》等相关法律的规定，在汽车租赁期间因承租人、驾驶员过错发生交通违法、交通责任事故以及其他因承租人、驾驶员原因造成租赁车辆被扣押、损毁、丢失等后果的，由承租人依法承担责任；除非因驾驶员故意或重大过失，需要承担赔偿责任外，其他均需承租人承担赔偿责任。这就意味着，作为专车服务对象的乘客，无形中成为几种民事合同的重要当事人，承担着诸多不确定的法定责任。另外，根据《侵权责任法》中对于租赁物致人损害责任、管理使用租赁物致人损害责任或义务的特别规定，租赁机动车发生交通事故属于该机动车一方责任的，除保险理赔外，由承租人承担责任；出租人有过错的承担相应责任。尽管专车服务平台公司处于居间人的地位，但在专车服务平台公司没有隐瞒与合同相关的重要事实、提供虚假情况或者是审查不严格等情况是，专车服务平台公司就没有赔偿的义务；另外由于提供专车服务的车辆大部分都是私家车，一旦发生交通事故，这种因擅自变更车辆运营性质而导致的损害赔偿保险公司是不予承担的。
综合以上分析来看，当司机和车辆都属于乘客雇佣和租赁的时，若是在乘坐专车期间因意外发生了人身伤害或是财产损失，责任主体是乘客。乘客受到了损害将得不到司机的赔偿，甚至要对第三人的损害承担连带赔偿责任。然而，在乘客下载打车软件或者是在使用打车软件下单时，往往并未得到对这一责任的明显提示，导致多数乘客对于自己在整个交易过程中的责任地位并不了解，甚至基于对乘坐出租车产生事故时的责任划分，误以为事故责任与自己无关。
结合以上专车的优势和不足来分析，对专车服务主要分为支持和反对两种观点。支持者认为专车服务的服务水平和利润分配制度更具优势。从乘客出行需求这一角度来看，专车服务受大众欢迎是因为人们对于出行有个人需求，专车服务不但丰富了人们的出行选择、提升出行质量，而且在一定程度上缓解了打车难问题。反对者则认为专车服务不利于整体行业公平与行政部门的监管。专车服务侵犯了传统出租车司机们的既得利益，而且专车司机无须背负高昂的份子钱压力，这使得传统出租车司机的收入受到极大影响。另外，出租汽车运输关系到社会公共安全，应当受到政府的调控与监管。但是专车服务恰恰规避了政府的监管，大部分提供专车服务的车辆与驾驶员没有获得正当的行政许可，导致车辆和司机信息不透明，在性质上甚至等同于黑车。最后也是争议最大关注度最高的一点，许多提供专车服务的车辆属于擅自变更车辆用途的私人小汽车，在此种情况下，一旦发生交通事故，保险公司拒绝理赔。这就导致享受专车服务的乘客却不能得到应有的出行安全和利益保障。
（一）专车与出租车外部条件对比
关于专车与传统出租车外部条件的对比，本文主要从运营形式、车辆情况、车辆驾驶员条件、司机与公司之间的劳动关系、承运人资格、承运人条件、价格制定方式以及服务亮点，共八个方面进行比较。但由于目前对于专车服务并无明确法律规定，因此对专车的外部条件标准主要来源于各方学者的研究意见、政府监管部门的意见和目前存在的实际情况。
从运营形式看，专车是网络预约而出租车是“预约+巡游”。从车辆情况看，目前专车车辆大部分是私家车，另外一小部分来自汽车租赁公司或专车服务公司；但根据目前政府部门意见，专车车辆需要改变车辆性质为营运车辆，有8年的报废期；座位7座及以下，具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置。而根据已有的法律规定，传统出租车车辆（七座以下乘用车）应当安装符合技术标准的计价器、具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置，按照要求喷涂车身颜色和标识，设置有中英文“出租汽车”字样的顶灯和能显示空车、暂停运营、电召等运营状态的标志，按照规定在车辆醒目位置标明运价标准、乘客须知、经营者名称和服务监督电话。从车辆驾驶员条件看，根据专车服务公司的要求，专车驾驶员应取得相应准驾车型机动车驾驶证并具有3年以上驾驶经历，最近3个记分周期内没有被记满分记录，无致人死亡的交通事故责任记录，无醉酒后驾驶机动车、追逐竞驶等违法犯罪记录，取得公安部门出具的无危险驾驶违法犯罪记录的证明；但政府监管部门要求专车驾驶员要取得道路运输从业人员从业资格，并向通信主管部门申请互联网信息服务备案。而传统出租车驾驶员的条件由经营者依据《出租汽车驾驶员从业资格管理规定》，对驾驶员等从业人员进行培训教育和监督管理，按照规范提供服务。从司机与公司之间的劳动关系看，专车司机须与网络服务平台签订劳动合同形成劳务关系；而出租车司机是与出租车经营者（公司）签订劳动合同形成劳务关系。从承运人资格看，专车服务承运人应当是网络预约出租汽车经营者，即构建网络服务平台，从事网络预约出租汽车经营服务的企业法人；而对于出租车服务的承运人，国家鼓励规模化、集约化、公司化经营，不一定非要企业法人。从承运人条件看，专车服务承运人需要达到以下六方面条件：①具有企业法人资格，服务所在地与注册地不一致的，应在服务所在地登记分支机构；②在服务所在地具有固定的营业场所和相应服务机构及服务能力；③具备开展网络预约出租汽车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，服务器设置在中国大陆；④网络服务平台数据库应当接入服务所在地道路运输管理机构出租汽车监管平台；⑤使用电子支付的，应与银行、非银行支付机构签订提供支付结算服务的协议；⑥有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度。而出租车承运人需要达到以下四方面条件即可：①有符合机动车管理要求并满足以下条件的车辆或者提供保证满足以下条件的车辆承诺书，包括符合国家、地方规定的出租汽车技术条件和有按照第十三条规定取得的出租汽车车辆经营权；②有取得符合要求的从业资格证件的驾驶人员；③有健全的经营管理制度、安全生产管理制度和服务质量保障制度；④有固定的经营场所和停车场地。从价格制定方式看，专车服务价格实行政府指导价或市场调节价（高于传统出租车）；而出租车的价格是由政府定价或实行政府指导价。从服务亮点看，专车服务提供的是高品质服务，实行差异化经营，为乘客出行提供多样化的选择；而出租车服务就目前来说还并无任何亮点，但根据交通运输部起草的《关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见(征求意见稿)》的内容分析，出租汽车经营权可能将会全部实行无偿使用。
专车服务与传统出租车服务是有着本质上法律关系的不同。乘坐传统出租车时乘客与出租车公司之间缔结的是运输服务合同，该合同法律有明确规定，承担责任的划分也十分清楚，因而乘客的利益可以得到最大程度的保障。而专车服务是乘客通过专车服务打车软件进行汽车租赁和驾驶劳务服务。在使用专车服务的过程中存在了两种合同：一种是乘客向汽车租赁公司租赁汽车，按商定的条件支付租赁费用，二者构成租赁合同关系；另一种是乘客向劳务服务公司提出指派司机提供服务的要求，按约定支付劳务费，形成劳务合同关系；也就是上文中提及的”四方协议”。暂且不论乘客对此协议是否知情，只由此进行比较：使用专车服务的乘客作为租赁汽车的承租人和租赁汽车的承租人，而不是客运服务的消费者，分别有以下两点不足：一是即使用户不了解车辆状况，但依照《合同法》关于租赁合同的规定，用户如果因未妥善使用、保管而造成了租赁物即汽车的毁损或灭失，由用户负赔偿责任。二是用户无法得知劳动服务公司的合法性以及是否与司机签订了劳动合同。如果出现该公司聘用的司机不具有驾驶资格等问题引发的状况，依照《劳动合同法》的规定，由于劳务服务公司的违法行为给派遣劳动者即司机造成了损害，用户可能需要承担连带赔偿责任。而且，专车平台作为媒介，不对用车服务过程中产生的纠纷或争议承担责任，也不对其中可能遭受的损失承担直接与间接责任。
2015年10月10日，交通运输部就起草的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》）面向社会公开征求意见。《暂行办法》的发布被称作“专车新政”，一经公布立即引来了社会各界的强烈关注，成为公众参与讨论的热点话题。“专车新政”将专车的运营形式归类为互联网预约出租车，与传统巡游出租车共同纳入地方交通管理部门的出租车管理体系。根据《暂行办法》要求，从事专车服务的平台公司需获得道路运输许可证，专车司机需取得相应的从业资格证，车辆需获得出租车运营许可、须安装卫星定位装置和应急报警装置，并将专车数量的管控权交给地方政府；私家车若参与运营还需要把车辆属性变更为运营车辆。预约出租车与传统巡游出租车分类发展，预约出租车只能通过网络或者电话预约接单，不允许上路巡游揽客，同时预约出租车定价执行政府指导价或市场调节机制，但要求专车服务平台运营企业向社会公示价格。从内容来看，《暂行办法》将对专车服务的管制完全纳入了传统出租车管理体系，由此来给予专车服务合法身份，但仍严格限制私家车接入专车服务运营平台。上述“专车新政”内容虽然套用传统出租车的管理规定解决了专车服务原有的一些问题，但过于粗暴的方式也导致出新了一些新的问题，从而又一次引发了社会各界的强烈争议：
根据《暂行办法》第十二条的要求，拟从事网络预约出租汽车经营的车辆，车辆使用性质登记应当为出租客运。但是根据《机动车强制报废标准规定》规定，营运性车辆使用年限为8年。地方政府可结合实际情况，制定严于上述使用年限的规定，但小、微型出租客运汽车使用年限不得低于6年。小、微型非营运载客汽车无使用年限限制。这就意味着从事专车服务的私家车主，如果将车辆属性变更为运营车辆，私家车使用年限将从不受限制缩短为至多使用8年。就目前的专车服务市场而言，私家车所占比重极大，甚至有业内人士表示，超过90%的专车由私家车组成；而且相较于几万块的出租车，专车车辆普遍价格更高。若是一旦从事专车服务运营，则至多8年必须强制报废，这将会导致私家车车主损失惨重。不少专车司机表示，如果必须要遵从8年强制报废，那么将考虑退出专车业务。
根据《暂行办法》第十六条的要求，专车服务中的承运人责任由网络预约出租汽车经营者承担，保证运营安全，保障乘客合法权益。网络预约出租汽车经营者是指，构建网络服务平台，从事网络预约出租汽车经营服务的企业法人。关于责任主体规定，看似明确，实际上简单约定运营者为责任主体的做法过于笼统，不便于责任认定及纠纷调解。目前专车服务公司通过”四方协议”形式将其作用仅限定在为专车服务交易提供信息，不承担实际承运职责。这种做法虽然是为了规避法律责任，侵害了乘客的合法权益，但并无违法之处。就该条规定而言，没有对”四方协议”有任何限制，而是直接将承担事故的责任强加在专车服务平台公司。如此一来，就导致了专车服务平台公司权责不一致。
根据《暂行办法》第十三条的要求，城市人民政府对网络预约出租汽车配置数量要有一定的规定和要求，道路运输管理机构依据其规定和要求，对车辆发放道路运输证。一直以来，政府都通过行政特许的方式对出租车经营牌照进行数量控制，主要目的是在学理上人们认为，出租车行业存在可能导致市场失灵的多重因素，依靠市场机制并不能实现最优的社会福利水平，反而可能损害包括乘客安全在内的众多公共利益6。但也正是过于严格的数量控制才导致了传统出租车行业的打车难问题，若是继续控制专车的数量，那么专车服务带来的便利将会大打折扣，“打车难”问题将无法得到真正解决。专车数量应当实行市场调节机制，由市场需求来决定专车车辆的市场进出数量，政府尽可能减少行政干预。
根据《暂行办法》第二十四条的要求，网络预约出租汽车经营者应当依法纳税，为乘客购买相关保险。此条款只能说是对专车保险问题有所涉及，但没有任何实际意义。以上条款明确表示要通过保险方式来保障乘客的合法权益，但该条款没有规定具体的险种和保险额度，应当予以明示。我国传统出租车的保险种类包括交强险、三者险、盗抢险、车损险、车上人员责任险等，其中交强险是法律规定必须投保的，这样既保证了乘客的利益也在交通事故发生时为司机缓解了经济压力。《暂行办法》将专车纳入出租车管理体系，但并未明确要求专车投保和传统出租车相同的保险，使得乘客的出行安全和合法权益无法得到保障。
除上述问题外，《暂行办法》中关于燃油补贴、专车平台责任、是否使用计价器等问题都存在争议。根据交通运输部网站发布的《深化出租汽车行业改革两个文件征求意见总体情况分析报告》，针对《暂行办法》提出的意见约占68%，经对有具体修改内容的意见建议梳理分析，主要集中在12个方面。现阶段,“专车新政”还处在征求意见过程中, 交通运输部也很诚恳地表示，会认真听取社会公众和各方面意见，进一步深入研究和修改完善。因此，暂且不论条文规定解决了问题还是存在的诸多不足，《暂行办法》的发布无疑是出租车行业改革的一大进步和尝试，将成为未来专车法律规制的重要参考。
专车服务贵在一个“专”字——提供比传统出租车行业更为个性化的服务，提高用户体验。但目前专车服务从许多方面都未能和出租车完全区别开来，尤其是服务价格，就使得乘客对于专车服务的认知几乎等同于传统出租车。专车服务与传统出租车服务的趋同化也正是二者的矛盾所在7。专车服务主要提供的是中高端商务用车服务，其与传统出租车行业不应该是竞争关系而是相辅相成，为乘客提供更加多元化的出行选择。因此专车服务应当和传统出租车行业进行差异竞争。在客户定位上不能趋同于传统出租车，专车服务的服务对象应该更倾向于高级白领和商务人士；在价格上应当和传统出租车拉开档次，优惠券只应作为一种促销手段，但不能利用这个来抢占出租车市场；在服务上应当提供综合性服务而不仅仅只是单一的运输服务，这也符合专车服务应有的高姿态和服务定位。如果专车为了一味扩大市场份额，从而使自己的服务和出租车行业趋同化而无法区别，最终成为一种“公共交通”服务，那么专车服务确实没有存在的法律温床和依据。
中国政法大学知识产权研究中心特约研究员赵占领认为，监管者与其处于如此被动地位，不如转变监管理念，由堵到疏，给网络专车业务合法身份的同时，设置准入门槛和标准，只有符合条件的私家车才可进入，这样既可以解决私家车所存在安全问题，也把私家车纳入规范之中8。专车服务不等同于传统出租车服务，因此就不能将传统出租车准入标准直接套用在专车服务上。专车服务是为了满足市民的出行需求而出现的，因此专车准入标准不仅要考虑法律方面的要求，同时也要兼顾社会的实际要求。首先，准入条件应该涉及多个方面，例如平台服务公司运营的资质、专车司机的从业资格、专车车辆的入市条件等都应该设立相应的准入标准，有了统一的法律规定才能便于行政部门管理也能更好地保护乘客的安全。其次，专车服务不应完全排除私家车的参与, 大量不合规专车的出现反映出中国传统出租汽车供需明显不平衡的现状。受城市布局以及作息时间影响，城市交通的出行压力在时间和空间上比较集中。如果完全按照峰值配置运力就会导致平时运力浪费，但不按峰值配置则会导致高峰时段运力紧缺，因此有必要改进出租汽车数量管制方法9。具体而言，地方政府因地制宜，综合考虑市场需求、道路承载力、公共交通系统发展状况、乘客消费水平与喜好等因素，制定出符合本地区实际情况的出租汽车行业的近远期发展规划，根据市场环境和乘客需求适时调整车辆投放量，动态调控出租汽车数量的管制力度。同时，还应取消准入歧视，允许个体经营者进入出租汽车市场。将一部分私家车经过检验备案、司机培训并与汽车租赁公司签订一定条件的合同后，可以将其在高峰客运的时段作为准营运车辆投入使用，有效缓解交通压力也是专车服务出现的最直接因素。另外，为保证出租汽车经营许可权发放的公平与公正，行政机关可以通过招标、拍卖等公平竞争的方式进行配置。可以在特定区域和特定时间内将私家车作为后备运力。
面对新型事物的出现，现有的法律法规往往都是不够用的。就如专车服务一般，它处在合法与违法的边缘地带，关于传统出租车的一系列管理规章法律都不能直接对其适用。而政府监管部门对这一新兴事物也没有足够的了解，这就使得相关部门也无法制定十分恰当的法律法规来对其进行管制。因此，政府监管部门可以通过专车服务公司来加深对专车服务的理解。另外，政府监管部门也可以适当采纳专车服务公司的建议。在交通运输部发布了《暂行办法》之后，滴滴出行公司就针对《暂行办法》提交了修改建议：第一，建议给兼职司机和车辆留出发展空间；第二，建议以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约专车；第三，建议为地方探索网约专车发展和管理留空间10。专车服务公司所提的建议自然与其本身利益相关，以上建议或许与交通运输部的意见有相抵触的地方，但也不能否定其具有的借鉴意义。当前《暂行办法》的内容集中在如何发挥政府监管部门的监管作用，以至于忽略了对民众出行需求和专车服务公司的利益。对专车服务公司的建议加以分析和取舍，则有利于制定出更加合理合法的法律规范。当然，专车服务公司不能一味地向政府监管部门提出建议，最主要的做法还是迎合。
当前的政府执政方向都着力于简政放权，激发市场活力，调动社会创造力。对于专车服务应当充分发挥其市场作用。专车服务的出现对缓解长久以来的打车难问题有一定的作用。政府应在市场充分发挥作用的前提下对市场所不能调节的地方进行管理，以便给人民群众带来更多的实惠和方便。另外，要充分发挥乘客和司机的相互评价功能在专车服务中的作用。例如，在一个完整统一的评价标准下，可以建立四至五个不同的等级，分为一二三四级或者ABCD级，甚至可以用绿红黄黑不同的颜色代表，针对不同的信用等级实施不同的监管标准11。在评价系统中遭遇一定数量差评或者有不良使用记录的乘客或司机，都有可能被专车服务平台公司冻结账号。将信用评价体系作为专车服务的基本功能进行硬性规定，对于出现问题的用户在相应范围内按照内部规定进行处理，若触犯法律法规的相关规定则交由相应行政部门处理。
面对专车服务这一互联网产业下的新兴事物，我们必须创新监管思维，才能实现创新与规制的有机结合、避免专车服务横冲直撞地将市场经济搅乱，甚至危及市场稳定和社会公共秩序；才能确保政府监管和行业自律的最大化效用。对待专车服务应当规范不符合法律规定的专车服务行为，并且鼓励、支持符合法律规范的专车服务正当措施，从而实现专车服务市场的规范化。专车服务只有进入法制化轨道才能进一步发展与创新。在专车服务的规范化进程中，应当注重营造开放、公平和有序的市场经营环境，鼓励传统出租车行业运营模式和汽车租赁服务模式的创新。在准入制度设计方面，应当完善特许经营制度，创造公平的竞争机会，合理控制准入数量，完善准入决策的程序。面对互联网科技给出租车行业带来的变革，应当学会运用法律规范，注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的监管作用，让市场与政府强强联手，共同引导、规范专车服务市场的有序发展，为乘客提供更优质的出行服务。最后，本文虽尝试对专车服务这一新兴行业正在面对的问题进行解释，并试图提出一些建设性的意见，但对于目前专车服务存在的问题仍然需要更多的经验和理论进行论证。
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